Naturaleza jurídica del Kommunale Verfassungsbeschwerde

AutorRafael Naranjo de la Cruz
Páginas117-125

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1. Planteamiento general

Buena parte de los esfuerzos doctrinales en materia del kommunale Verfassungsbeschwerde se centran en el intento de determinar su naturaleza jurídica por relación con el resto de procedimientos constitucionales existentes. Según las distintas propuestas formuladas, este recurso debería ser concebido como un supuesto de control abstracto de normas, conflicto equivalente a los previstos entre Estado y Lander, recurso de amparo, o, por último, como un recurso peculiar que no admite su clasificación entre los restantes.

De todas las posiciones doctrinales mencionadas nos vamos a ocupar con mayor detenimiento sólo de las tres primeras. La última se limita a hacerse eco de las diferencias que existen entre el kommunale Verfassungsbeschwerde y todos los restantes procedimientos, para concluir a partir de aquí la imposibili- dad de lograr su asimilación a cualquiera de ellos1. Ciertamente, tales diferen- cias existen, como también se aprecian similitudes. Aceptando esto como pre- misa, la opción por uno u otro modelo se tiene que basar en apreciaciones en buena medida subjetivas acerca de los que han de considerarse rasgos definito- rios de un tipo de procedimiento.

Como sucede ahora en España, antes de la incorporación del recurso de ampa- ro local a la Ley Fundamental se atribuía en la doctrina alemana a esta cuestión

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una relevancia incluso superior a la que actualmente se le reconoce. De su pretendida consideración como un caso de control abstracto de normas se deducía por algún autor la inconstitucionalidad de la Ley en este punto, argumentada sobre la base de su falta de cobertura del art. 93.2 LFB. Este precepto no serviría, según esta línea de argumentación, para modificar aspectos de este procedimiento que, como la legitimación, ya se encontraban regulados constitucionalmente2.

Sin embargo, una vez recogido el procedimiento en la Ley Fundamental y excluidas así las posibles dudas existentes en torno a su constitucionalidad, la pregunta por su naturaleza jurídica pretende tan sólo hallar tendencias entre ellos que permitan extender al kommunale Verfassungsbeschwerde el régimen jurídico de aquél con el que más rasgos comunes presente. A este debate doctrinal dedicamos los siguientes apartados.

2. Kommunale Verfassungsbeschwerde como control abstracto de normas

El procedimiento constitucional conocido en Alemania como control abs- tracto de normas se encuentra previsto en el art. 93.1.2 LFB, ya citado. La consideración del kommunale Verfassungsbeschwerde como un supuesto de control abstracto de normas se funda, lógicamente, en la identidad de objeto que pre-senta con éste. En ambos casos el proceso persigue de manera principal, no inci-dental, la determinación de la conformidad o disconformidad de una determinada norma con la Ley Fundamental. La reducción de su parámetro de control a la posible lesión de la autonomía local del art. 28 LFB no desmentiría esta consideración, sino que, por el contrario, llevaría tan sólo a añadir que se trata de un supuesto de control abstracto de normas delimitado materialmente3.

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El emplazamiento del kommunale Verfassungsbesckwerde en el Título XV de la LTCF junto con el recurso de amparo individual no se considera determinante a la hora de definir su naturaleza, sino que, por el contrario, sería tan sólo un residuo del proyecto de Ley originario, en el que aquél aparecía como segundo apartado del art. 90 del texto legal y servía para la impugnación, no sólo de leyes, sino de cualquier medida de los poderes públicos4.

Esta diferencia en cuanto al alcance de su parámetro de control es utilizada, sin embargo, por otro sector doctrinal para negar la inclusión del procedimiento que nos ocupa dentro del procedimiento de control abstracto de normas, ya que éste se admite «cuando uno de los actores considere que el Derecho federal o el Derecho de un Estado federado, es nulo en razón de su incompatibilidad formal o material con la Ley Fundamental o con otras disposiciones del Derecho federal..», (art. 76 LTCF)5. Tampoco coinciden ambos recursos en lo que se refiere al círculo de posibles recurrentes, que si en el caso del procedimiento del art. 93.1.2 LFB se extiende al Gobierno Federal, al Gobierno de un Estado Federado o a un tercio de los miembros del Bundestag, para el kommunale Verfassungsbeschwerde se trata de los municipios y asociaciones de municipios6.

Pero el elemento distintivo fundamental entre ambos tipos de recursos, tal y

como se ha destacado aquí para el conflicto local español, aunque se encuentra en sede de legitimación procesal, no se detiene en la mera diferencia de sujetos. Por el contrario, es básica la ausencia en el procedimiento de control abstracto de normas de exigencia en el legitimado de título subjetivo alguno. Éste sirve exclusivamente a la protección de la Constitución, sin que la garantía de la posi- ción jurídica del legitimado para recurrir desempeñe papel alguno, con carácter principal o secundario. No se exige que éste se vea afectado por la norma en sus derechos o intereses jurídicamente protegidos. El recurrente se limita a dar con su petición el impulso necesario para que el TCF lleve a cabo su labor de con- trol. Por el contrario, como veremos, los municipios o sus asociaciones sólo se encuentran legitimados para interponer el kommunale Verfassungsbesckwerde si afirman la lesión de su propia posición jurídica subjetivada7.

3. Kommunale verfassungsbeschwerde y conflictos entre la federación y los lánder

Desde el planteamiento que equipara la naturaleza del kommunale Verfas- sungsbeschwerde a la del conflicto entre la Federación y los Lander, la configu-

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ración del procedimiento de protección de la autonomía local como recurso de amparo es una consecuencia de la errónea consideración tradicional de ésta como un tipo especial de derecho fundamental. En virtud de ella, los municipios gozarían de una posición institucional externa al ordenamiento administrativo estatal protegida frente a intervenciones estatales de manera parecida a como se garantizan los derechos fundamentales. En el kommunale Verfassungsbeschwerde, sin embargo, no se plantea la lesión de ningún derecho fundamental, toda vez que la Ley Fundamental ha roto definitivamente con esta concepción iusfundamental de la garantía de la autonomía local. Esta tesis se entiende confirmada por aquellas sentencias del TCF en que se tiene en cuenta la naturaleza de los municipios como miembros del Estado para negarle el empleo frente a éste de derechos fundamen-tales como instrumento de protección de sus funciones jurídico-públicas8.

Frente al recurso de amparo individual, el kommunale Verfassungsbeschwerde serviría, desde este punto de vista, exclusivamente a la protección de un principio sobre la organización estatal. No se trata entonces de la defensa de funciones garantizadas jurídico-subjetivamente, pues no existe ningún interés ni derecho jurídicamente protegido de un órgano administrativo en la titularidad de una competencia. La legitimación de los municipios para la defensa de este principio resulta de la circunstancia de que éstos poseen un status jurídico-constitucional de carácter organizatorio, respecto del cual la garantía institucional desempeña una función de protección a favor de los entes locales y cuya vulneración les habilitaría para acudir ante el TCF9.

De este modo, el kommunale Verfassungsbeschwerde coincidiría con el tipo representado por el conflicto entre Federación y Estados federados en...

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