Naturaleza de un contrato de compraventa: actos separables
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 74-88 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 27 de mayo de 2002 (ref.: A.G. Medio ambiente 2/02). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.
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1.º Con fecha 18 de abril de 2000 D. AC. S.O., en calidad de administrador de «P., S. L.», dirigió al Director del Parque Nacional del Teide un escrito en el que manifestaba el interés de dicha sociedad de vender una vivienda de su propiedad, sita en el Portillo Alto de las Cañadas del Teide e inscrita en el Registro de la Propiedad de La Orotava, por precio de 11.300.000 pesetas.
2.º A solicitud del Director del Parque Nacional del Teide, la Gerencia Territorial del Catastro de Santa Cruz de Tenerife valoró el referido inmueble en 11.536.850 pesetas. A la vista de dicha valoración, el Director del Organismo autónomo Parques Nacionales comunicó al Sr. S.O., mediante escrito de 22 de diciembre de 2000, «la previa aceptación formal» de la «oferta de venta» del inmueble en cuestión.
3.º Remitido el expediente de adquisición, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, a la Dirección General del Patrimonio del Estado, los Servicios Técnicos de dicho Centro Directivo valoraron el reiterado inmueble en 1.890.000 pesetas, comunicándolo así la Subdirección General del Patrimonio del Estado, con fecha 8 de mayo de 2001, a la Dirección del Organismo autónomo Parques Nacionales, que, a su vez, lo trasladó al Director del Parque Nacional del Teide para su comunicación a la sociedad ofertante.
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4.º Mediante escrito de 23 de octubre de 2001, dirigido al Director del citado Parque Nacional, D. AC.S.O., entendiendo que el contrato de compraventa quedó perfeccionado por la aceptación de su oferta de venta, reclamó el pago del precio por el que se hizo dicha oferta (11.300.000 pesetas), suma a la que, según dicho escrito, debía aplicarse el IPC hasta el momento del pago y que «a partir de los seis meses de la aceptación formal de la oferta y compromiso de pago devengará el interés legal que para estos casos tiene establecido la Administración General del Estado».
5.º La Abogacía del Estado del Ministerio de Medio Ambiente, a solicitud del Director General del Organismo autónomo Parques Nacionales y en relación con la adquisición de la finca reseñada en el antecedente 1.º, emitió, el 20 de febrero de 2002, un informe en el que concluye apreciando «fundamento jurídico suficiente para declarar lesivo al interés público el acto de adjudicación del contrato de compraventa del inmueble situado en el Parque Nacional del Teide propiedad de P., S.L.» (conclusión primera).
6.º Incoado, por acuerdo de 13 de marzo de 2002 y con fundamento en el informe de la mencionada Abogacía del Estado, procedimiento para la declaración de lesividad del acto de aceptación de la oferta de venta del mencionado inmueble, se concedió trámite de audiencia a la sociedad interesada que fue evacuado, en nombre y representación de la misma, por el Sr. S.O. quien se opuso a la declaración de lesividad por entender que no concurren los requisitos legales para ello.
7.º El Director del Organismo autónomo Parques Nacionales solicita informe de esta Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre la procedencia de la declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa del acto de aceptación de la repetida oferta de venta.
I. El artículo 43 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) dispone que «cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público».
Por su parte, el artículo 103.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) dispone, en su redacción vigente (dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero), que «las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artícu-Page 76lo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».
De los preceptos legales citados resulta que la declaración de lesividad se configura en nuestro Derecho como un acto administrativo que es requisito o presupuesto procesal indispensable para la legitimación activa de la Administración del Estado, en los casos en que la misma se proponga actuar como parte demandante en recursos contencioso-administrativos dirigidos contra sus propios actos declarativos de derechos (sentencias de 20 de enero de 1936, 27 de marzo de 1957 y 21 de marzo de 1961, entre otras). Sus efectos se centran, por tanto, en legitimar activamente a la Administración que demanda la anulación de sus propios actos, y, consiguientemente, en autorizar la interposición, admisión y tramitación del recurso contencioso-administrativo por ella promovido, sin perjuicio, como es natural, de las facultades del Tribunal competente para declarar si el acto impugnado es o no conforme a Derecho, y si realmente produce los efectos perjudiciales alegados por la Administración recurrente.
II. Para determinar, con carácter general, si procede o no la declaración de lesividad es preciso detenerse en el examen de los requisitos que a tales efectos deben concurrir en un acto administrativo.
El artículo 43 de la LJCA exige, en primer lugar, y como ya quedó señalado, que el acto lesione los intereses públicos. A esta primera exigencia ha de unirse un segundo requisito, imprescindible para que sea procedente la declaración de lesividad. Este segundo requisito consiste en la ilegalidad del acto, esto es, en que la resolución que se pretenda impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo incurra en alguna forma de infracción del ordenamiento jurídico y, por tanto, sea nula de pleno derecho o anulable, conforme a lo establecido por los artículos 62 y 63, respectivamente, de la LRJ-PAC, si bien debe advertirse que cuando el acto sea nulo de pleno derecho, según dictamen en tal sentido del Consejo de Estado, la Administración podrá por sí misma anularlo de oficio, sin necesidad de la previa declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la Jurisdicción contencioso-administrativa (art. 102 de la LRJ-PAC).
Aunque el artículo 43 de la antes mencionada LJCA destaque singularmente el requisito de la lesión, la exigencia del segundo presupuesto -la disconformidad del acto con el ordenamiento jurídico- se desprende con toda claridad de los principios básicos que informan nuestro sistema de justicia administrativa, así como de diversos preceptos concretos del articulado de la propia LJCA (cfr., entre otros, los artículos 31, 70 y 71). La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha pronunciado en este sentido de manera reiterada, pudiendo citarse, por todas, la sentencia de 23 de marzo de 1993, en la que claramente afirma que el sólo hecho de resultar gravoso para la Administración la eficacia de un acto administrativo (en el caso se trataba de una expropiación) no concurriendo ningún tipo de irregularidad invalidante, no puede ser causa suficiente para declarar la lesividad del acto.
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III. Pasando al examen del caso sobre el que se informa y por lo que se refiere, en primer lugar, al requisito de la lesión a los intereses públicos, no cabe duda de que el acto reseñado en el encabezamiento de este informe resulta lesivo para el interés público de carácter económico, ya que, al dar lugar dicho acto, como más adelante se expondrá, a la perfección del contrato de compraventa de que se trata, constituyó al Organismo autónomo en la obligación de satisfacer un precio muy superior a la suma fijada como valor del inmueble en la tasación efectuada por la Dirección General del Patrimonio del Estado.
Dicho lo anterior, debe indicarse que la supresión en el artículo 43 de la vigente LJCA de la alusión que en el artículo 56 de la LJCA de 27 de diciembre de 1956 se hacía al carácter de la lesión de los intereses públicos («de carácter económico o de otra naturaleza») parece confirmar el criterio, sostenido por cierta jurisprudencia, de que, superado el viejo requisito de la doble lesión, jurídica y económica, basta con que el acto administrativo incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico para que pueda ser declarado lesivo por la Administración Pública autora de aquél. En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 1994 declara que «mientras que en los casos de postularse una nulidad de pleno derecho o una nulidad relativa por infracción manifiesta de la ley [...] bastará con demostrar la concurrencia de la nulidad radical o de la nulidad relativa por infracción manifiesta de la ley para el éxito del mismo, cuando en él se pretenda una anulación por lesividad habrá de acreditarse, para la procedencia, la lesividad en sí; ahora bien, teniendo en cuenta que en la actualidad ha desaparecido la exigencia del requisito de la doble lesión, jurídica y económica, basta con que el acto incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico para que pueda ser declarado lesivo y anulado, tal y como este Tribunal ha declarado en sus sentencias de 14 de marzo de 1980 y 22 de enero de 1988».
Es por ello por lo que tiene la máxima importancia determinar si el acto cuya declaración de lesividad se pretende incurrió o no en infracción del ordenamiento jurídico.
IV. Para dar respuesta a la cuestión planteada es necesario examinar, en primer lugar, la naturaleza jurídica de la relación contractual a que queda referida la oferta de venta; más concretamente, si se trata de una relación de Derecho público...
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