El sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas y los organismos regionales
| Autor | Lucas J. Ruiz Díaz |
| Cargo del Autor | Becario de Investigación |
| Páginas | 159-194 |
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Tras la incapacidad de la Sociedad de Naciones para poner freno a los acontecimientos que condujeron a la Segunda Guerra Mundial, la creación de la Organización de Naciones Unidas (ONU) pretenderá la instauración de un nuevo sistema de seguridad colectiva internacional, universal, con una serie de principios generales y de prerrogativas especiales para sus instituciones, que aspirará a convertir a la naciente organización en la pieza clave del orden internacional.1 Para ello, la Carta de Naciones Unidas implantará un «mecanismo de coerción híbrido»,2 en el que el papel de lo político-diplomático resultará predominante sobre las estructuras y cuestiones estrictamente militares —entre ellas, el Comité del Estado Mayor del artículo 47.3 Así, paraPage 160 conseguir el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, objetivo primordial de la ONU (art. 1, § 1), el Consejo de Seguridad será erigido en el intérprete predominante de la realidad internacional.4 Incluso al reconocer el derecho inmanente a la legítima defensa en caso de «ataque armado» (art. 51), excepción particular a la prohibición general del «uso de la fuerza» (art. 2, § 4, empleo o amenaza5), la Carta dePage 161 Naciones Unidas instituye dicha exoneración como una medida excepcional, condicionada y provisional, hasta que el Consejo intervenga para cumplir con su función principal en el sistema internacional.
Existen, no obstante, otras excepciones a la prohibición del «uso de la fuerza» de las que el Consejo de Seguridad es responsable directo y que le confieren un carácter central en el ordenamiento de seguridad colectiva «onusiano». Expresamente previstas en el articulado de la Carta, a la acción coercitiva6 de las Naciones Unidas (art. 42) y a la acción contra «Estados enemigos» para reprimir un eventual rebrote de hostilidades (art. 1077) se le han sumado otras excepciones derivadas implícitamente del tenor de la Carta, legitimadas en determinados supuestos por la práctica internacional —aunque no han estado exentas de críticas y de una problemática aplicación8—. Siendo, pues, la prohibición del «uso de la fuerza» la regla general para mantener la paz y la seguridad internacionales, toda excepción, además de contar con una aplicación práctica restringida, habrá de disponer de la aquiescencia del Consejo de Seguridad, mediante intervención en la controversia.
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En todo momento, será el Consejo de Seguridad el encargado de examinar, determinar y actuar (directa o indirectamente), en el caso de que exista una amenaza o un quebrantamiento de la paz y la seguridad internacionales (art. 39). La centralidad que ocupa el Consejo de Seguridad en el sistema de seguridad colectiva diseñado por la Carta se plasma en la obligatoriedad de su autorización para el «uso de la fuerza» en caso de contravención del Derecho internacional. En primer lugar, como hemos advertido, es el único órgano encargado de determinar si existe o no amenaza o quebrantamiento de la paz y la seguridad internacionales. En caso de comprobar la existencia de uno de estos supuestos, siguiendo el tenor del texto de la Carta,9 adoptará las disposiciones que estime necesarias, contra una o varias de las partes, para por ejemplo exigir el cese de hostilidades o la aplicación del Derecho internacional humanitario. El último paso previsto será la adopción de las medidas oportunas para hacer efectivas sus decisiones, bien mediante instrumentos que no entrañen el «uso de la fuerza» (art. 41), bien por otros medios que sí la impliquen (art. 42).
Sobre el plano teórico, el nuevo sistema «onusiano» de seguridad colectiva se previó, pues, centralizado, concentrando el Consejo de Seguridad las prerrogativas necesarias para asegurar el correcto funcionamiento del orden internacional y manteniendo durante todo el proceso el monopolio de la acción coercitiva. Su autorización para la intervención de los Estados miembros de las Naciones Unidas, individual o colectivamente, contra el quebrantamiento del orden internacional por otros Estados miembros o, incluso, por terceros, se presenta como un requisito ineludible para proteger la centralidad del sistema de seguridad colectiva prevista por la Carta de Naciones Unidas. Asimismo, los Estados, al ingresar como miembros de la ONU, aceptan tácitamente delegar dicha responsabilidad al Consejo y acatar las decisiones que éste estime convenientes para el correcto desempeño de sus funciones (art. 25).
Sin embargo, la práctica ha demostrado las ambigüedades y límites10 del marco jurídico internacional diseñado por la Carta. La Guerra Fría sumió a la institución en un impasse del que solamente pudo salir unaPage 163 vez terminada la era bipolar, en la década de los noventa. La composición y las reglas de funcionamiento del propio Consejo de Seguridad y la confrontación entre dos de sus miembros permanentes (los EEUU y la URSS), así como la indeterminación de otro de sus integrantes (la República Popular de China), provocaron una situación de parálisis institucional ante la cual intentaron hacer frente tanto la Asamblea General11 como determinados Estados unilateralmente e, incluso, determinadas Organizaciones regionales —así, por ejemplo, la Organización de Estados Americanos12—. Se produce durante toda esta etapa un equilibrio paradójico entre el orden y la anarquía, puesto que el sistema no llega a ser desmantelado por las grandes potencias por representar «el menor de los males».13
Durante toda esta etapa de inactividad, se producirá un vaciamiento de las competencias legalmente conferidas al Consejo de Seguridad, acompañado de una redefinición de las reglas establecidas por la propia Carta. La actuación de la ONU se producirá en determinados casos sin que exista un pronunciamiento expreso por parte del Consejo de Seguridad o una determinación formal de amenaza o quebrantamiento. Es decir, implícitamente reconocida la situación, sin activar formalmente todo el proceso trazado por el Capítulo VII —examinar, determinar y, en última instancia, actuar—. Así, la Asamblea General suplantó en varias ocasiones al Consejo de Seguridad a la hora de determinar unaPage 164 amenaza a la paz y la seguridad internacionales. Éste fue el caso de las Resoluciones adoptadas en los casos del apartheid en Sudáfrica14 o de las colonias portuguesas.15 Por otra parte, la adopción de las medidas previstas para hacer efectivas las resoluciones del Consejo, impliquen o no el «uso de la fuerza», también han encontrado una práctica desigual y alejada de los presupuestos originalmente contenidos en la Carta. Así, la autorización del Consejo de Seguridad para imponer determinadas medidas coercitivas se derivará, en la praxis, de los poderes implícitos que posee dicho órgano, y no del articulado de la Carta.16
Tras la Guerra Fría, se abre una nueva etapa en la que el Consejo de Seguridad adquiere un mayor protagonismo17 en la comunidad internacional —o la centralidad que la Carta había diseñado—. El mayor entendimiento entre los cinco miembros permanentes y la creciente conflictividad derivada de la aparición de nuevos conflictos, o del resurgimiento de otros latentes, inducirán al Consejo a una creciente intervención en la comunidad internacional, en una gran variedad de ámbitos no previstos explícitamente.18 Como mantiene Robert Kolb:
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El Consejo de Seguridad ha traspasado el límite desde una concepción de la paz negativa hacia una concepción de la paz positiva: no interviene solamente para prevenir el riesgo de ver estallar los conflictos armados sobre el plano internacional, sino para sanear situaciones internas caracterizadas por el mal gobierno, las violaciones masivas de derechos humanos o del derecho internacional humanitario, etc. El concepto de paz internacional, del cual el Consejo es garante, se verá ampliado por la práctica subsiguiente de manera considerable, y esta práctica no se ha enfrentado a objeciones decisivas.19
No obstante, al mismo tiempo, observaremos una redefinición de las funciones de determinadas Organizaciones regionales (Organización del Tratado del Atlántico Norte, Comunidad Económica de Estados de África Occidental) o la resurrección o surgimiento de otras (Unión Europea Occidental20/Unión Europea), que comprometerán, en determinados casos, las relaciones con el propio Consejo de Seguridad. De nuevo, la pretendida centralidad del sistema de seguridad colectiva se verá desafiada, esta vez por un renovado papel de las Organizaciones regionales en una heterogénea praxis internacional.
La Carta de Naciones Unidas dedica un capítulo entero (artículos 52 a 54) a los Acuerdos regionales, además de ciertas referencias concretas en su articulado —el arreglo pacífico de controversias (art. 33) o la legítima defensa colectiva (art. 51)—. No obstante...
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