Nacionalidad por carta de naturaleza: un ejemplo de equidad
| Autor | Guillermo Cerdeira Bravo de Mansilla |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Civil. Universidad de Sevilla |
| Páginas | 1219-1244 |
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«Desde la promulgación del Código Civil en 1889, la regulación jurídica de la nacionalidad, concebida como vínculo político y jurídico que liga a la persona física -sic- Con su Estado, ha sido objeto de sucesivas reformas 1 , motivadas, unas veces, por la necesidad de adaptar la legislación a nuevas realidades que han ido surgiendo, y otras, a partir de 1978, por la exigencia de dar cumplimiento a los mandatos de la Constitución Española.»
Lo decía, justificando precisamente la última reforma habida hasta la fecha, la ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de nacionalidad.
Aunque no del todo en igual proporción, también abundan los estudios doctrinales sobre nacionalidad, realizados desde muy diversas perspectivas, acordes a la compleja naturaleza (política y jurídica, por un lado, pública y privada, por otro) de que goza la nacionalidad; en lo estrictamente jurídico-privado sobresalen, en número, los estudios acerca de cómo se adquiere la nacionalidad española, aunque de entre ellos siempre se ha prestado escasa atención al de la carta de naturaleza, cuyo origen, no obstante, se remonta al propio derecho romano, pasando por el derecho medieval y llegando a consagrarse en todas nuestras Constituciones, desde la «Pepa» hasta la de 19312, excepto en la vigente que delega totalmente la materia de nacionalidad a la ley (art. 11 CE-1978), para así arribar, desde su redacción originaria, al Código Civil, que hoy en su art. 21.i dispone: «La nacionalidad española se adquiere por carta de naturaleza, otorgada discrecionalmente mediante Real Decreto, cuando en el interesado concurran circunstancias excepcionales»3.
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Tal vez haya quien explique su ocasional estudio por la propia rareza de su práctica4. Nada más lejos de la realidad. No es, desde luego, el más común de los modos de adquirir la españolidad; sin duda, al respecto sobresalen los modos originarios. Pero su empleo no deja de ser habitual. Ya de Castro, en su Derecho Civil de España5, nos decía que la carta de naturaleza «Ha sido la forma más normal y usada de permitir que el extranjero ingrese en la comunidad nacional»6. En esa tradición, con mayor frecuencia la carta de naturaleza ha venido siendo concedida a personas concretas, pero en ocasiones lo ha sido a favor de colectividades. Uno de tales casos de naturalización -que podría llamarse- «Colectiva», desgraciadamente harto conocido, fue el del real decreto 453/2004, de 18 de marzo, sobre concesión de la nacionalidad española a las víctimas extranjeras de los atentados terroristas del 11 de marzo de 2004 (en adelante, RD 11-M)7. No era, ni mucho menos, la primera vez que un Gobierno concedía la nacionalidad por carta de naturaleza a un «Colectivo». Ahí están, a.e.: los decretos-ley de 20 de diciembre de 1924 y de 29 de diciembre de 1948, de concesión de la carta de naturaleza a favor de los judíos sefardíes; el RD 1347/1969, de 26 de junio, sobre nacionalidad española para los naturales de ifni; el RD 2258/1976, de 10 de agosto, sobre «Opción» de la nacionalidad española por parte de los naturales del sahara; el RD 2987/1977, de 28 de octubre, sobre concesión de la nacionalidad española a determinados guineanos; y el RD 39/1996, de 19 de enero, derogado, por absorción, por el RD 1792/2008, de 3 de noviembre, sobre concesión de la nacionalidad española a los combatientes de las Brigadas internacionales en la guerra civil española.
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Aunque son relativamente recientes, tampoco este tipo de naturalización colectiva es novedosa. Remoto y celebre es el caso de la Constitutio Antoniniana, del 212 d.C, dada por Caracalla, que extendió el status civitatis romanae a todos los habitantes del territorio dominado por roma.
No obstante su relativa habitualidad y tradición, son muchos los problemas, de fondo y forma, que plantea este modo de adquirir la nacionalidad; habiéndolos hasta el extremo de haber quien cuestiona la legalidad, e incluso la constitucionalidad, de aquellas naturalizaciones colectivas y de la carta de naturaleza en general, como lo han hecho eminentes juristas8, lo que justifica, creemos, el presente estudio realizado en favor de la carta de naturaleza como ejemplo -a seguir- De equidad ponderadora e integradora que, al amparo de los arts. 21.1 y 3.2 CC, corrige para casos concretos las posibles injusticias del sistema legal de adquisición de nacionalidad.
Observadas de la carta de naturaleza su tradición histórica y su plasmación positiva vigente, cuyo art. 21.1 CC, empleando conceptos jurídicos indeterminados, habla, por un lado, de discrecionalidad, y, por otro, de excepcionalidad, una muy importante parte de la doctrina y de cierta clase política critica e incluso rechaza, proponiendo su derogación o afirmando su inconstitucionalidad, la carta de naturaleza por ser rémora histórica injustificable hoy al tratarse de un privilegio que al no estar reglado se presta a arbitrariedades y abusos9:
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lo de las «Circunstancias excepcionales» del art. 21.1 CC, se dice, constituye un concepto jurídico excesivamente indeterminado, vago e impreciso que se presta a variopintas y latas interpretaciones muy subjetivas que, a la postre, pueden servir para que el Gobierno, en el ejercicio de la discrecionalidad que el propio art. 21.1 CC le concede, eluda o defraude los requisitos legales, de fondo y procedimiento, exigidos por los otros mecanismos de adquisición de la nacionalidad. Sería, así, la carta de naturaleza un cajón de sastre, una vía de escape, y burla, a los demás medios legales de adquisición de la españolidad.
Y lo de la «Discrecionalidad», se dice, es tal y tanta que posibilita que la carta sea una gracia, un beneficio o privilegio singularísimo a conceder o denegar arbitrariamente, según la libre decisión más política que jurídica del Consejo de Minis-tros, pues, a diferencia de la naturalización por residencia, aquélla ni está reglada, ni es obligatoria, como lo prueba que pueda concederse aun cuando no concurran circunstancias excepcionales en el interesado, o denegarse aun cuando sí con-curran, o que habiendo varios interesados en idénticas circunstancias, se conceda a unos y deniegue a otros; o de que incluso ni siquiera haya contestación a la petición del extranjero que insta la carta de naturaleza, como lo prueba, dicen, el art. 366. III RRC, al indicar que «No es imperativa la resolución de las peticiones de gracia».
A favor de esta posición tan crítica la propia Historia muestra cómo la carta de naturaleza puede prestarse a abusos. Lo demuestran, en efecto, las ocho leyes del Título Xiv, libro i de la novísima recopilación que, conforme a las Pragmáticas y reales Cédulas que recopila y cita, prohibieron, no sólo para el futuro, sino incluso revocándolas, casi todas las cartas de naturaleza hasta entonces concedidas10, ante la práctica abusiva que de ellas se hizo permitiendo que, sin reciprocidad y
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facilitando la evasión de capitales, muchos extranjeros-naturalizados gozasen de dignidades y beneficios eclesiásticos o seculares que usualmente no eran concedidos a los súbditos naturales de origen11.
Mas que haya sido malempleada, como puede serlo cualquier institución, no demuestra, en mi opinión, que la carta de naturaleza sea de suyo, natura sua, fraudulenta, ni arbitraria, aunque pueda degenerar en su uso. De hecho, continuando con el caso anterior, la ratio inicial que durante el Medioevo motivó la concesión de numerosas cartas de naturaleza a los extranjeros fue su participación en la reconquista. ?Acaso no era por entonces conveniente, dentro de lo justo, compensar tales servicios? Otra cosa fue, como así sucedió, que luego, prescindiendo de la justificación originaria o de cualquier otra, se continuasen concediendo naturalizaciones por carta con total y absoluta arbitrariedad. No en vano, siendo conscientes de que lo sucedido obedeció a la práctica viciada de un buen instrumento, las propias leyes prohibitivas de la novísima recopilación permitieron, aunque como algo excepcional, la concesión en el futuro de más cartas de nacionalidad siempre que hubiese «Alguna muy justa y evidente causa» o «Salvo por grandes servicios», decían las leyes 1 y 2, y «Sino en caso que precisamente lo pidan grandes conveniencias al Real Servicio» o «Si no es en caso de precisa necesidad... Ó por especiales méritos de alguno sugeto determinado, ó por no haber cosa proporcionada con que poder premiar sus oficios sino con algun Oficio ó Dignidad, que pida para su goce posesion de naturaleza», decía le ley 6; e incluso se permitió mantener las concesiones pretéritas siempre que el naturalizado acreditase, en el plazo de dos meses a contar desde el 4 de agosto de 1525, que se «Hicieron por servicios hechos á Nos y á nuestra Corona de Castilla», según decía la ley 3.
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Lo mismo podría decirse, justificando la oportunidad y justicia en su concesión, de las naturalizaciones posteriores12 y de los RRDD, más recientes antes mencionados, sobre concesión de la nacionalidad por carta de naturaleza en favor de los sefarditas (judíos descendientes de los expulsados de España en tiempos de los reyes Católicos por la real Cédula de 31/12/1492; cfr., art. 22 CC vigente13), de los saharaui (antiguos «Españoles nativos o indígenas», frente a los «Peninsulares», desamparados, sin exageración, por España...
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