Las autoriadades Nacionales de Reglamentación (ANR'S).
| Autor | Daniel Terrón Santos |
| Cargo | Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad de Salamanca. |
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INTRODUCCIÓN
El riesgo de desfase de las normas jurídicas que gobiernan el sector de las telecomunicaciones es más que evidente, proyectándose mas allá de la transición del monopolio público a la com-petencia. En una situación de mercado liberalizado si, en última instancia, el riesgo se positivizara, provocaría una distorsión del propio mercado, sacrificando la evolución tecnológica, lo que obstaculizaría sin duda la competencia 1. De ello resulta que la eficacia del marco normativo que regula el sector depende de la capacidad del mismo para adaptarse flexiblemente a la evolución del mercado, para ello es preciso que se produzca un incremento sustancial de la flexibilidad y descentralización de la intervención pública en el sector.
Por otro lado, es comúnmente aceptado que las normas prolijas devienen rápidamente obsoletas, precisando frecuentes modificaciones, lo que altera sensiblemente la seguridad jurídica. De ahí que el nuevo marco normativo se fundamente en principios como el de mínima regulación o la promoción de la certidumbre legislativa, etc. No obstante, regular el sector fundamentalmente a través de normas, principios y objetivos de carácter básico, complementados con medidas no vinculantes como las recomendaciones, exige disponer de aquellos mecanismos precisos que eviten los riesgos de arbitrariedad, sobre-regulación y divergencia, inherentes a la propia flexibilización y descentralización 2. De esta forma se llevará a cabo la coordinación de la interpretación de estos preceptos por quienes deban aplicarlos, ya que la incoherencia en la aplicación de las disposiciones obstaculiza el desarrollo de una competencia efectiva e impide la implantación de servicios panaeuropeos.
Las denominadas «Autoridades Nacionales de Reglamentación», son la piedra angular sobre las que asentar el conjunto de medidas regulatorias aplicables al mercado de las comunicaciones electrónicas. El éxito de su función, garantizar una aplicación coherente del marco regulador comunitario, depende en buena medida de un proceso de toma de decisiones transparente y ausente de injerencias, lo que confirma la situación de privilegio que supone su posición de independencia respecto de los operadores y su separación, estructural en el peor de los casos, de los organismos gubernativos de los diferentes Estados miembros.
Así lo han entendido distintos estamentos europeos 3, plasmándose en la nueva normativa que hace hincapié en los caracteres que deben tener las ANR, principalmente su independencia, con el fin de asegurar la imparcialidad y transparencia en la toma de decisiones. Garantizar la independencia de las ANR supone que éstas dispongan de todos los recursos necesarios en cuanto a personal, competencia y medios financieros para el cumplimiento de sus misiones 4.
Gracias a la tecnología digital, los servicios de comunicación tradicionales y nuevos, con independencia de que utilicen imágenes, sonidos, datos o voz, pueden ofrecerse actualmente a través de diferentes redes. Las mejoras en las tecnologías básicas de tratamiento, acceso y transmisión, están reduciendo el coste e incrementando la capacidad de las infraestructuras de telecomunicaciones, lo que permite a los operadores aprovechar las oportunidades que les ofrece el progreso tecnológico para mejorar sus servicios tradicionales e irrumpir en actividades nuevas. La convergencia no es un concepto aplicable únicamente a la tecnología, también significa la presencia de nuevos servicios que tienen una demanda continúa por parte de los usuarios lo que produce la apertura de nuevos mercados.
Esta nueva realidad del sector determina la necesidad de crear una nueva ordenación de las telecomunicaciones, dirigida no tanto a regular a los servicios en sí como a las propias redes, en la medida en que éstas serán las infraestructuras que van a prestar una cantidad cada vez mayor de servicios al público, tanto a usuarios individuales como a empresas, e incluso a cuantos operadores actúen en el mercado sin red propia.
Por otro lado, la interacción de los servicios audiovisuales con las redes de telecomunicación es cada vez mayor, lo que provoca en buena parte que el nuevo marco normativo comunitario abandone el término telecomunicaciones sustituyéndolo por uno mas completo: comunicaciones electrónicas. Esta circunstancia provoca, en supuestos como la televisión por cable o la televisión digital terrenal, una intervención del ente regulador sobre servicios audiovisuales, afectándolos directamente, por lo que cobra fuerza la idea de independencia del regulador, habida cuenta que éste entra en relación directa con derechos fundamentales como pueda ser la libertad de información.
Con objeto de garantizar la coordinación de los planteamientos políticos de los Estados miembros y habida cuenta de la convergencia de los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicación y tecnologías de la información, es preciso que todos los servicios y las redes de transmisión se encuentren sometidos a un único marco regulador. De ahí que el nuevo marco normativo comunitario aprobado en abril de 2002, se encargue de regular las redes y servicios de comunicaciones electrónicas, entre los que figuran las redes de telecomunicaciones fijas y móviles, las redes de televisión por cable, las redes utilizadas para radiodifusión terrenal digital, las redes satelitales y las redes de Internet, independientemente de que se utilicen para la transmisión de voz, fax, datos o imágenes.
Esta tendencia a converger se extrapola definitivamente a la figura del regulador 5, que va a contemplar como asume nuevas competencias, manteniéndose la obligación para los Estados miembros de garantizar la independencia de la autoridad nacional de reglamentación, con el fin de asegurar la imparcialidad de sus decisiones, todo ello en aras de procurar una aplicación coherente de la nueva normativa que resulta esencial para el correcto desarrollo del mercado interior de redes y servicios de comunicaciones electró-nicas.
Casi todos los mandatos de los distintos reguladores incluyen en la actualidad la obligación de defender la competencia siempre en beneficio de los usuarios, a pesar de ello las nuevas directivas han puesto de manifiesto que es preciso fomentar un mayor grado de competencia en el mercado, acorde con el progreso tecnológico y las nuevas necesidades del mercado, por lo que la totalidad de las actuaciones de las ANR irán encaminadas a lograr este objetivo. En relación con la defensa de la competencia es preciso mejorar la cooperación entre las entidades reguladoras específicas del sector y las autoridades nacionales en materia de competencia, tanto a escala nacional como europea, a efectos de garantizar la compatibilidad de las decisiones de las propias ANR con las normas comunitarias sobre competencia 6.
La aspiración a conseguir un verdadero mercado interior europeo de redes y servicios de comunicaciones electrónicas, obliga a alcanzar una aplicación coherente y uniforme en todos los Estados miembros de las disposiciones establecidas en el marco comunitario.
Esta demanda se demuestra especialmente justificada en ciertas áreas, entre ellas la concesión de licencias, donde es preciso armonizar la legislación para evitar la incoherencia que en ocasiones se produce en su aplicación; igual sucede en relación con el acceso y la interconexión, debido a que los Estados miembros se encuentran en fases distintas de desarrollo del mercado. La presencia de Directivas junto a «legislación blanda» (Recomendaciones y Directrices), requiere que las ANR utilicen un enfoque consistente y uniforme en la aplicación del nuevo marco regulador. El mecanismo elegido para ello es coordinación de las actuaciones de las distintas ANR. Para ello se va a promover el intercambio informal de experiencias entre ANR, junto con el establecimiento de grupos de asesoramiento. Por un lado el Grupo de Reguladores Europeos (GRE) y por otro el Grupo de Políticas de Espectro (GPE), ambos sucederán a las actuales reuniones informales de las Administraciones Nacionales y Autoridades Reguladoras (ANAR) y del Grupo de Reguladores Independientes (GRI). El GRE, es un Grupo de alto nivel sobre las comunicaciones, integrado por las propias ANR y la Comisión, en el que se abordan y resuelven los problemas de coordinación, siempre sobre las bases de reglas acordadas a escala comunitaria. Por su parte el GPE pretende garantizar la coordinación de los planteamientos políticos, por lo que estará integrado por representantes de los Estados y de la propia Comisión, pretendiendo alcanzar unas condiciones armonizadas respecto a la disponibilidad y al uso eficiente del espectro radioeléctrico.
Aunque en un principio se contempló la posibilidad de crear una autoridad reguladora europea independiente, todavía no es el momento de ello, como demuestra el hecho de las dificultades que poseen las ANR para aplicar la legislación como consecuencia de las distintas fases de desarrollo en la que se encuentran los respectivos mercados. Sin embargo, ha sido la ausencia de convencimiento por parte de la propia Comisión, lo que ha evitado la creación de una entidad reguladora a escala comunitaria, ya que la idea no era totalmente descabellada, al sostenerse mayoritariamente la opinión según la cual determinadas funciones reguladoras podrían ejercerse a escala comunitaria 7.
Ahora bien, una vez que se haya alcanzado una situación de paridad entre los distintos mercados nacionales, el siguiente objetivo pasa por conseguir generar un mercado transfronterizo de redes y servicios de comunicaciones electrónicas, donde encajaría perfectamente la presencia de una autoridad comunitaria de corte independiente. Además la génesis de esta nueva autoridad no sería demasiado traumática, una vez que el Grupo de Reguladores Europeos llevaría un tiempo funcionando y se habría comprobado la validez del mismo come coordinador, por lo que transformar al propio Grupo en una autoridad de regulación...
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