Modificación de la constitución española

Autor:Antonio M. García Cuadrado
Cargo del Autor:Profesor Titular de Derecho constitucional
Páginas:382-392
RESUMEN

3.1. La reforma constitucional - 3.2. La mutación constitucional en España

 
ÍNDICE
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315. Las formas del cambio constitucional en España. Como vimos en su momento existen dos formas de cambio constitucional: el formal, conocido con el nombre de reforma constitucional y el informal o mutación constitucional. Veremos sucesivamente ambos tipos aplicados al caso español.

3.1. La reforma constitucional

316. Los dos procedimientos para reformar la Constitución. Como se dijo anteriormente, la Constitución española de 1978 es rígida, con dos grados de rigidez bastante diferentes, y carece de cláusulas de intangibilidad, por lo que toda ella es reformable. Existen, no obstante, límites temporales a la reforma.

Tal como establece el Título x y último de nuestra Carta Magna (arts. 166 a 169), existen dos procedimientos distintos de reforma constitucional dependiendo de los preceptos que se desee modificar.

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Propiamente hablando no es la materia a reformar la que determina el procedimiento a seguir, sino el lugar de la Constitución en que tal materia se encuentre recogida. El haber establecido un criterio tan formalista no ha solucionado el problema del peligro de elusión de la máxima rigidez, como seguramente se pretendía. Con frecuencia, las disposiciones protegidas por el procedimiento más agravado recogen materias heterogéneas, algunas de importancia muy secundaria como después se verá; igualmente han quedado sin protección materias realmente esenciales, como el propio Título x.

Por otra parte es de notar que el primer borrador del anteproyecto constitucional recogía dos tipos de reforma constitucional: la parcial (es decir, puramente perfectiva) y la total (o esencial, puesto que se consideraba como tal la que pretendía modificar más de la mitad de los artículos constitucionales o un Título completo40).

317. El procedimiento ordinario. Es el menos agravado o complejo de reforma constitucional y viene regulado en los artículos 166 y 167 CE, en virtud de los cuales deberán seguirse los siguientes pasos: iniciativa, elaboración, aprobación parlamentaria y, en su caso, ratificación popular.
a) la iniciativa para la reforma constitucional corresponde exclusivamente al Gobierno, al Congreso de los Diputados, al Senado y a los parlamentos de las Comunidades Autónomas (art. 166 CE en relación con el 87). Se ha excluido deliberadamente la iniciativa popular. Más concretamente, de acuerdo con el Reglamento del Congreso (art. 146.1) la iniciativa debe estar suscrita al menos por dos grupos parlamentarios o la quinta parte de los componentes de la cámara (actualmente 70 diputados), mientras que en el Senado son necesarios 50 senadores, que no pertenezcan al mismo grupo (art. 152 del Reglamento del Senado). la iniciativa de reforma debe restringirse porque de lo contrario se daría pie a frecuentes tentativas de reforma constitucional que están condenadas al fracaso por carecer del apoyo de los grupos parlamentarios mayoritarios. Así se explica perfectamente que no se permita la iniciativa popular. Pero, por el mismo motivo, no parece justificado incluir entre los sujetos legitimados para iniciar la reforma a los parlamentos autonómicos, frecuentemente dominados por partidos nacionalistas o regionalistas, que sin embargo no podrán sacar adelante la reforma cuando sea tramitada en las Cortes Generales.

B) Una vez presentado un proyecto o proposición de reforma constitucional, la tramitación es similar a la que se sigue en el procedimiento legislativo común, con las peculiaridades señaladas en los Reglamentos de las Cámaras. El texto definitivo de la reforma (es decir, no necesariamente cada uno de sus preceptos por separado) deberá ser aprobado por el Congreso de los Diputados por una mayoría no inferior a 3/5 de sus componentes (210

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diputados de 350); después pasará al Senado, que tras los trámites ordinarios de Ponencia, Comisión y Pleno deberá aprobarlo por la misma mayoría (unos 156 de 260). En el supuesto de que la Cámara alta introduzca alguna modificación al texto de la reforma, a diferencia de lo que sucede en el procedimiento legislativo ordinario, no decide el Congreso, sino que se crea una Comisión mixta de diputados y senadores encargada de presentar un texto único para nueva votación de ambas Cámaras. Se ha seguido, pues, el sistema de la ley de Reforma Política de 1976 con que se elaboró la actual Constitución.

No es necesario que en el Senado se obtengan los 3/5, sino que bastará con la mayoría absoluta, si el Congreso aprueba la reforma con 2/3 de sus componentes, es decir, con una mayoría algo más reforzada.
c) En los quince días que siguen a la aprobación de la reforma la décima parte de los miembros del Congreso o del Senado pueden solicitar la celebración de referéndum, que el Rey deberá convocar de acuerdo con el art. 167.3 CE.

318. El procedimiento especial. Es el más complejo o agravado y está previsto para reformas sustanciales del Texto constitucional. De acuerdo con el art. 168 CE, deberá utilizarse cuando la reforma sea total o afecte al Título preliminar (arts. 1 a 9), a la Sección primera del Capítulo segundo del Título I (es decir, los derechos y libertades fundamentales, arts. 15 a 29) o al Título II (sobre la Corona, arts. 56 a 65).
a) la iniciativa corresponde a los mismos órganos que en el procedimiento ordinario.
B) El procedimiento a seguir es el siguiente: el Congreso y el Senado deciden por mayoría de 2/3 de cada cámara iniciar la reforma constitucional. las Cámaras quedan disueltas automáticamente y se convocan elecciones. las nuevas Cortes deciden si desean seguir adelante con la reforma o no41. En caso afirmativo, se procede a la elaboración y tramitación de la reforma, que para resultar definitivamente aprobada necesitará el voto favorable de 2/3 de cada una de las Cámaras, sin que aquí sea posible sustituir la falta de mayoría en el Senado por una más reforzada en el Congreso.
c) En este procedimiento la reforma ha de someterse necesariamente a ratificación popular mediante referéndum. El resultado ha de entenderse vinculante y la mayoría exigida, a falta de previsión al respecto, ha de suponerse que es la mayoría simple (más votos a favor que en contra sin considerar las abstenciones ni los votos nulos o en blanco).

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Aunque nada establece la Constitución para el caso de que el pueblo rechace la reforma en el referéndum, no cabe duda de que lo correcto sería una nueva disolución de las Cortes, esta vez no automática sino por decisión del presidente del Gobierno. Esto mismo debería ocurrir si el rechazo popular ocurre en una reforma por el procedimiento ordinario o menos agravado.

319. Las limitaciones a la reforma constitucional en España. Respecto a la cuestión de los límites de la reforma, es de notar que nuestra Constitución ha llegado a considerar la posibilidad de su propia abrogación total, pues el art. 168 contempla la revisión completa del texto como uno de los supuestos en que se deberá seguir el procedimiento especial o más agravado. No existen por tanto límites absolutos (las llamadas cláusulas de intangibilidad) a la reforma constitucional.

El art. 169 CE establece sin embargo un límite temporal42: no podrá iniciarse la reforma en tiempo de guerra ni durante la vigencia de los estados de anomalía previstos en el art. 116: estados de alarma, de excepción o de sitio. No prohíbe sin embargo que la reforma continúe o culmine cuando tales estados se encuentran vigentes43, lo que no deja de ser incoherente con el espíritu y finalidad de este precepto constitucional44.

Sobre si existen en España límites implícitos hay opiniones diversas. Según autores, lo serían la democracia parlamentaria, el Estado social y democrático de Derecho, el respeto a la dignidad humana como fundamento de la convivencia política, el Estado autonómico, etc. Al no existir acuerdo doctrinal es difícil creer que, llegado el caso, tales supuestos límites tuvieran efectividad alguna45.

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Desde un punto de vista constitucional lo más probable es que carezca de sentido tal discusión. la cuestión central sería esta: ¿podría el Tribunal Constitucional declarar nula por inconstitucional una reforma del texto que no hubiese respetado los límites que a juicio de algunos...

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