El municipio contemporáneo español. Planteamiento teórico
| Autor | Raúl Ramírez Ruiz |
| Cargo del Autor | Profesor de la Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 33-45 |
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La permanencia, a lo largo de los dos últimos siglos, del mismo modelo de organización municipal, ligado al proceso de construcción del Estado liberal nos obliga a estudiarlo desde sus orígenes. Intentamos, con ello, comprender las grandes líneas de su evolución. Dividimos su discurrir en dos etapas: la primera enmarcada entre su nacimiento en las Cortes gaditanas y la Gloriosa. La segunda, entre el final de ésta y la instauración del Régimen republicano. Por razones obvias dedicamos un especial atención a esta última etapa en sus leyes de 1877 y 1924/25 ya que éstas fueron las vigentes en el periodo de nuestra investigación16.
El desarrollo y formación del municipio liberal está estrechamente vinculado a la construcción del Estado español contemporáneo, que en todo momento mantuvo una especial preocupación por controlar la dinámica municipal, hasta el punto de que cualquier reforma o modificación de la administración local estaba en el centro o en un lugar destacado de las pugnas políticas. Durante esta etapa se desarrolló la lucha de una débil burguesía para imponer su organización política y administrativa sobre un territorio en el que las fuerzas del Antiguo Régimen eran fuertes, aunque desiguales.
Desde las constituyentes gaditanas hasta 1833 se extendió un periodo histórico caracterizado por ser el de la formulación teórica y práctica de la organización municipal y territorial liberal; desde esa segunda fecha a 1868 transcurre el periodo de consolidación de la organización liberal.
La organización local nacida en las Cortes de Cádiz (1812-1833) tuvo como propósito estructurar una administración territorial eficiente y a la vez económica, que pudiera respetar los principios liberales de igualdad jurídica y de propiedad privada. Para llevar a cabo tal vertebración administrativa recurrieron a un instrumento jurídico-político que se adaptaba perfectamente a sus criterios y necesidades: laPage 34 uniformidad territorial. Con este modelo se establece, según C. de Castro, un sistema administrativo y político uniforme y escalonado que, en contraposición al Antiguo Régimen, generalizaba las instituciones locales de origen electivo -diputaciones provinciales y ayuntamientos-17.
La tesis mantenida por Adolfo Posada18 de que los legisladores basaron parte de sus principios municipales no sólo en el pensamiento ilustrado o en la obra administrativa de la Revolución Francesa, sino también en la tradición democrática del municipalismo medieval castellano, aunque discutible por la ruptura histórica que representa el Estado absolutista moderno, sirve para entender la polémica entablada en las Cortes de Cádiz entre un tipo de organización local más autónoma y otra más centralista19. El triunfo de la idea o el proyecto unitario es, sin duda, uno de los elementos que mejor sirve para explicar la base ideológica de la administración local.
La organización municipal doceañista tuvo sus bases prácticas en la reforma de 1823. Ésta permitió, dentro de un amplio marco de descentralización administrativa, configurar a la institución municipal como una creación legal del poder central. El gobierno liberal no sólo conservó los municipios existentes, sino que creó otros nuevos en todas las poblaciones carentes de ellos y que por sí solos o con su territorio circundante –alfoz- reunieran más de 1.000 habitantes. El incremento de municipios debe entenderse como una mejora administrativa que llevó a un fortalecimiento del Estado central y un aumento de su dominio sobre el territorio.
La consolidación de la organización territorial liberal se llevó a cabo entre 1833 y 1868. La escisión de los liberales en dos partidos diferentes se observa más en sus programas y alternativas sobre la cuestión municipal que en su práctica institucional. El punto central de la discusión enlaza con el ya señalado en las Cortes de Cádiz, pues mientras los moderados consideraban al alcalde como la representación del poder central, los progresistas se la atribuían a la comunidad local. El esquema moderado se organiza a partir del criterio de subordinación de lo local a lo central, con una estructura territorial fuertemente centralizada que aproxima el gobierno a la administración local con independencia del poder judicial.
Los progresistas, herederos de la tradición gaditana, criticaron los presupuestos sobre los que pretendía organizarse la administración moderada, concediendo una mayor importancia al aspecto político y, para ello, conservaron el carácter electivo del alcalde. Pero mantuvieron, también, la necesidad de reforzar laPage 35 unidad y uniformidad territorial y administrativa así como la subordinación de las autoridades locales al gobierno central20.
Durante este período los ayuntamientos aumentaron su dependencia de la administración central, en gran parte por la desamortización de bienes comunales realizada a partir de 1855 por los progresistas. Ésta les obligó a imponer una serie de impuestos y tributos sobre los ya expoliados campesinos, restándoles aún más representatividad local al tiempo que elevaba al poder a la elite municipal que había de regirlos hasta finales del siglo XX. Es a partir de ese momento cuando la figura del jefe político de la provincia pudo suspender cualquier autoridad o entidad local sin verse obligado a explicar los motivos de dicha medida.
La definitiva implantación del modelo moderado a lo largo de la década de dominio "unionista" de 1854 a 1864 configuró una administración muy centralizada y adicta al partido del gobierno, lo que favoreció la formación de una estructura de poder caciquil21, potenciada y consolidada por medio de una organización electoral basada en distritos de amplia base rural22.
El fracaso de la burguesía moderada por imponer su esquema de Estado unitario y uniforme se tradujo en la formulación teórica de concepciones administrativas y territoriales diferentes y opuestas, que tendieron a romper o resquebrajar dicho modelo a lo largo del sexenio revolucionario, que no llegaron a cuajar23. Sin embargo, finalmente, la septembrina alumbró la Ley Municipal de 1870, base de la legislación local de la Restauración24, que introdujo unas reformas en la organización local caracterizadas por plasmar la división entre los aspectos administrativos y los políticos de la gestión local, concediendo una amplia autonomía a lo administrativo y subordinando al Estado todo lo relativo a cuestiones de ámbito político. También delimitó las competencias impositivas entre la administración central y la municipal. Señaló, por otro lado, la intervención del rey o las Cortes a fin de impedir la extralimitación de los municipios y diputaciones en sus funciones. Mantuvo el carácter electivo de las autoridades locales y permitió, por primera vez, que los municipiosPage 36 pudieran formar entre sí y con los más inmediatos asociaciones y comunidades25. Además, la Ley Municipal de 1870 en su artículo 67 determinaba que la creación de servicios municipales para el arreglo de la vía pública, comodidad e higiene del vecindario, apertura y alineación de calles, plazas y toda clase de vías de comunicación, pasaban a la exclusiva competencia municipal. Pero la mayoría de lo promulgado no se realizó.
El fracaso final de todos los experimentos septembrinos condujo al mantenimiento del esquema territorial liberal moderado a lo largo de la Restauración. Se iniciaba una etapa que vivió el máximo apogeo y la lucha por el desmantelamiento de esta estructura caciquil de la administración local, produciéndose en este periodo una traslación del centro de atención administrativo desde la cuestión local hacia la regional26. Los rasgos políticos más sobresalientes del sistema triunfante fueron la falta de representatividad política, ya que el sistema bipartidista de poder procedía más de la estructura caciquil de la administración local que de un libre juego democrático, y del incumplimiento generalizado de su propia normativa legal.
La legislación municipal compilada en la Ley Municipal de 1870 no fue sustituida por otra legislación radicalmente diferente, sino que fue modificada en algunos aspectos en 1876. Después, se promulgó la Ley Municipal del 2 de octubre de 1877 y en 1882 se realizó una modificación del régimen provincial existente, orientándose todas estas reformas a recortar las medidas democráticas y descentralizadoras de la legislación del setenta.
La ley municipal de 1877 restringió el sufragio, condicionando el carácter de elector a aquellos que llevasen dos años con residencia fija en el término o estuviesen pagando por bienes propios alguna cuota o contribución de inmuebles, cultivos o ganadería, o de subsidio industrial y de comercio, con un año de anterioridad a la formación de las listas electorales, o fuese funcionario en activo o jubilado, así como los que se encontrasen en posesión de un título oficial. El sufragio universal se reservaba para los municipios menores de...
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