Ordenanzas municipales y convivencia ciudadana. Reflexiones a propósito de la Ordenanza de civismo de Barcelona
| Autor | Juan M. a Pemán Gavín |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo |
| Páginas | 9-55 |
Trabajo elaborado como contribución al Libro Homenaje oferecido al Profesor Lorenzo Martín-Retortillo con motivo de su jubilación.
Utilizo en el presente texto tan sólo abreviaturas de difusión generalizada: BOP (Boletín Oficial de la Provincia), CC (Código Civil), CE (Constitución española), CEPC (Centro de Estudios Políticos y Constitucionales), CP (Código Penal), INAP (Instituto Nacional de Administración Pública), LBRL (Ley reguladora de las Bases del Régimen Local), LRJAP (Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), RAP (Revista de Administración Pública), REALA (Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica), RVAP (Revista Vasca de Administración Pública), TC (Tribunal Constitucional), TS (Tribunal Supremo) y TSJ (Tribunal Superior de Justicia). El trabajo se cierra en septiembre de 2007.
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Es bien sabido que uno de los principales centros de atención de las actuaciones acometidas por los Ayuntamientos españoles en los últimos años se ha situado en los temas vinculados a la convivencia ciudadana y al civismo, enten-dido aquí como una situación en la que la libertad individual de cada uno se ejerce en el espacio urbano de manera respetuosa con los derechos de los demás y con las cosas que son de todos.
Hemos asistido en efecto últimamente a numerosas acciones municipales de promoción del civismo -campañas de sensibilización y de educación cívica, apertura de canales específicos para atender quejas y sugerencias en relación con la materia, etc.-, pero también en no pocos casos se ha producido una renovación de las normativas municipales sobre convivencia ciudadana a través de unas nuevas Ordenanzas de civismo que sustituyen a las antiguas regulaciones, muy frecuentemente construidas en torno a los conceptos de «policía» y de
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buen gobierno
(Ordenanzas de policía y buen gobierno) que continúan plasmados en el viejo Reglamento de servicios de las Corporaciones locales de 1955 (art. 5). A través de todo este conjunto de actuaciones, muchos Ayuntamientos españoles han consolidado una verdadera política de civismo, afrontando con decisión una amplia serie de problemas de convivencia en el espacio urbano; problemas que son muy antiguos en algunos casos, pero que en otros están vinculados a las nuevas realidades y a los hábitos sociales del tiempo presente y son, por tanto, de aparición más reciente.
Quiero aprovechar la ocasión que me brinda la publicación del Libro home-naje al prof. Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO, preparado por discípulos y amigos con motivo de su jubilación académica -más propiamente, jubilación administrativa-, para presentar algunas reflexiones sobre la materia y en particular sobre las nuevas Ordenanzas de civismo. Con ello me sitúo en un espacio que ha suscitado una atención más bien escasa desde la reflexión jurídica, quizás por tener un cierto carácter «doméstico» -de puertas adentro de cada ciudad o pueblo- y por no haber merecido apenas la atención del legislador, que lo ha tocado de manera tan sólo tangencial relegándolo mayoritariamente a las reglamentaciones de carácter local, pero que sin duda tiene gran importancia para el desenvolvimiento de nuestra vida cotidiana y de los componentes principales de que está tejida -trabajar, descansar, relacionarse con los demás, etc.- y que está muy vinculado en realidad con el disfrute efectivo de no pocos derechos constitucionales; entre ellos, los relativos a la intimidad personal y familiar (art. 18 CE), a la libre circulación y residencia (art. 19 CE), a la protección de la salud (art. 43 CE) o al disfrute de un medio ambiente adecuado (art. 45 CE).
Al respecto quiero subrayar que dentro de la ingente obra del prof. MARTÍNRETORTILLO sobre derechos humanos -terreno en el que ha ejercido con especial fecundidad eso que él mismo ha denominado la indisciplina en un orden de disciplinas1- hay un lugar importante para la elaboración conceptual y para las declaraciones y textos de especial significado histórico, político y jurídico2, pero también lo hay para un amplio abanico de aspectos más concretos y cerca-
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nos que se vinculan con los problemas usuales e incluso cotidianos de nuestra existencia. Como simples botones de muestra de esta segunda línea de trabajo, en la que pretendo situarme en el presente texto, me permito recordar sus aportaciones sobre la enseñanza universitaria -en la que se inscriben trabajos cuyo título no puede ser más expresivo: por ejemplo, La lucha por el Derecho es tarea de todos los días y Los derechos humanos y el sentido común: el acceso a la Universidad3-, su conocida y tenaz labor de lucha contra los ruidos evi-tables, emprendida hace ya algunos años, en unos momentos en los que la sensibilidad social y los apoyos legales sobre la problemática del ruido eran mucho menores que en la actualidad y también sus indagaciones en torno a la libertad religiosa, iniciadas tempranamente a través de una de sus primeras monografías y plasmada recientemente en un trabajo sobre la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos relativa a la materia cuyo título es también expresivo: La afirmación de la libertad religiosa en Europa: de las guerras de religión a cuestiones meramente administrativas4.
Y junto a ello, quiero recordar también, para terminar de situarme en un territorio nada lejano a las ocupaciones y preocupaciones del prof. MARTÍN-RETORTILLO, su sensibilidad para los temas urbanos y de configuración de las ciudades. Una sensibilidad que se ha proyectado tanto en su trabajo como jurista universitario -en el que no ha faltado un lugar para temas como el patrimonio histórico, las zonas verdes o, en general, las cuestiones vinculadas a lo que puede denominarse derecho a la ciudad5- como también en su actitud vital general, siempre proclive a conocer y amar las ciudades en las que ha vivido y
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a ejercer e irradiar una ciudadanía respetuosa e ilustrada en la que no falta un tiempo para disfrutar de los atractivos -grandes o pequeños- que ofrece cada ciudad, incluyendo por supuesto el paseo urbano y la conversación sosegada.
En particular, voy a situar en el centro de mi atención la Ordenanza de civismo de Barcelona, que entró en vigor a principios de 20066en el contexto de un intenso debate político y social suscitado en torno a la misma. Dicha Ordenanza constituye sin duda un texto importante -cuya relevancia no deriva sólo de la entidad que tiene la ciudad de Barcelona, sino también de su contenido, altamente innovador, y de su notorio influjo sobre otros Municipios- que ofrece además un valioso punto de partida para realizar una serie de reflexiones sobre la materia de proyección general.
En torno a ella, por tanto, se moverán el grueso de las consideraciones que siguen, contenidas en los epígrafes III, IV y V, en los que se aborda la Ordenanza barcelonesa desde diferentes perspectivas. Pero antes me parece necesario intentar una contextualización general de las nuevas Ordenanzas de civismo, identificando las principales circunstancias del entorno social y jurídico que explican su proliferación en los últimos años (epígrafe II). A esto último dedicamos por tanto nuestra atención en primer lugar.
Con independencia de los factores específicos que concurren en cada lugar, hay tres circunstancias o fenómenos de carácter general relativos al contexto jurídico y social en el que se desenvuelven los Ayuntamientos que contribuyen a mi juicio de forma decisiva a explicar la proliferación que hemos vivido en los últimos años de Ordenanzas municipales reguladoras de los diversos aspectos de la convivencia ciudadana. Unas Ordenanzas que continúan una muy antigua tradición construida en torno a las aludidas Ordenanzas de policía y buen gobierno, pero que ahora aparecen renovadas en sus contenidos y en su lenguaje y no sólo en su «etiquetado», esto es, en los referentes conceptuales de la denominación que las encabeza.
Las tres circunstancias a las que me refiero son las siguientes: a) el paulatino alejamiento que se ha producido por parte del legislador estatal de las materias
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que podemos considerar reconducibles a lo que hoy denominamos «civismo»;
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el ostensible proceso de potenciación de las potestades normativas de que disponen los Ayuntamientos que se ha producido en los últimos años; y c) la problemática real de unos nada infrecuentes comportamientos incívicos que plantean problemas importantes para la convivencia en la ciudad y para el buen uso de los bienes públicos. Explico a continuación separadamente cada uno de estos tres aspectos.
Sobre la primera de las circunstancias aludidas -la paulatina retirada de la legislación estatal de los territorios vinculados al civismo- resulta oportuno consignar aquí algún dato, dado que se ha producido de una manera más bien silenciosa y discreta, de modo que ha podido pasar desapercibida a quien no haya estado en contacto directo con el tema.
Dicho proceso ha tenido lugar fundamentalmente mediante la eliminación de una serie de...
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