El control municipal de los actos de uso del suelo y edificación a través de la figura de la comunicación previa como alternativa a la licencia urbanística. análisis de la regulación legal y municipal y de la aplicación judicial

Autor:Juan Antonio Chinchilla Peinado
Cargo:Universidad Autónoma de Madrid
Páginas:15-85
RESUMEN

La licencia de obras está siendo sustituida por la comunicación previa efectuada por el ciudadano como técnica de control preventiva de la edificación cuando se pretende ejecutar obras menores, con el fin de reducir los trámites burocráticos. El problema surge cuando el ciudadano se escuda en una comunicación previa para ejecutar obras mayores. Aquí no opera la figura del silencio administrativo, ... (ver resumen completo)

 
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I Introducción. Las previsiones legales y su plasmación en las Ordenanzas Municipales
A) El derecho estatal

1. Siguiendo una larga tradición, el todavía vigente artículo 242 del Real Decreto Legislativo 1/1992, no derogado por la Disposición Derogatoria Única de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (B.O.E. núm. 128, de 29 de mayo), somete, con carácter básico, a previa licencia municipal todo acto de edificación y uso del suelo. La licencia aparece así configurada, prima facie, como la única técnica de control y verificación preventiva de la adecuación de la actividad proyectada a la concreta ordenación aplicable a un terreno. 1Ahora bien, sobre esta previsión incide directamente el artículo 84.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (B.O.E. núm. 80, de 3 de abril), que permite controlar la actividad de los ciudadanos bien mediante el sometimiento a previa licencia bien mediante otros actos de control preventivos, así como los artículos 2, 4 y 5 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (B.O.E. núm. 266, de 6 noviembre), donde se exige la redacción de un Proyecto Técnico para la ejecución de las obras de edificación de nueva construcción, excepto aquellas construcciones de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan, de forma eventual o permanente, carácter residencial ni público y se desarrollen en una sola planta; las obras de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación que alteren la configuración arquitectónica de los edificios, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio; así como las obras que tengan el carácter de intervención total en edificaciones catalogadas o que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental o histórico-artístico, regulada a través de norma legal o documento urbanístico y aquellas otras de carácter parcial que afecten a los elementos o partes objeto de protección. Y todas esas obras se someten a la previa obtención de «licencias y demás autorizaciones administrativas procedentes». Aquí debe apuntarse que en el actual borrador de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el Texto Refundido Page 16 de la Ley de Suelo (LS 1992 y LS 2007), se precisa en su artículo 8 que «Todo acto de edificación requerirá del acto de intervención administrativa que sea preceptivo, debiendo ser motivada su denegación», reconociendo así la multiplicidad de técnicas de control preventivo.

Al amparo de estas previsiones, determinadas Comunidades Autónomas han regulado expresamente en su normativa urbanística, junto a la figura de la licencia y como técnica de control diferenciado, la figura de la actuación urbanística comunicada o comunicación previa, restringida a todas o a determinadas «obras menores» en cuanto actuaciones de menor calado, con el fin de agilizar esta parcela de la actividad municipal. A su vez, en aquellas Comunidades Autónomas que no han previsto esta figura en su normativa urbanística, diversos Ayuntamientos amparándose en la normativa sobre régimen local, asumen igualmente dicha figura.

2. La actuación comunicada, en cuanto técnica de control alternativa y diferenciada del sometimiento a previa licencia, supone un control inmediato, que implica una intervención de baja intensidad que protege el interés público con una mínima carga burocrática2. Esta es, precisamente la motivación aducida por la Exposición de Motivos de la la Ordenanza de Tramitación de Licencias Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid, de 23 de diciembre de 2004 (B.O.C.M. núm. 5, de 7 de enero de 2005), donde se señala que

...El procedimiento de obtención de licencia por actuaciones comunicadas adquiere una dimensión muy superior a la que tenía hasta ahora, al incluir las pequeñas obras y gran parte de las nuevas implantaciones de actividades en locales. La eliminación de trámites innecesarios para este tipo de actuaciones sencillas que no requieren controles suplementarios, permite dedicar la mayor parte de la capacidad de los servicios municipales al análisis y control de las solicitudes que comportan una mayor complejidad...

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Igualmente resulta muy expresiva a este respecto la Exposición de Motivos de la Ordenanza Municipal reguladora de las obras sujetas Page 17 al régimen de comunicación previa del Ayuntamiento de Segovia, cuando precisa que

...el análisis continuado de los procedimientos administrativos que se siguen ante la administración urbanística municipal en orden a la concesión de una licencia para estas obras de escasa entidad, que pueden ser calificadas como menores pone de manifiesto aspectos no resueltos de la burocracia administrativa que, en la práctica, suponen demoras y complicaciones en la tramitación de los expedientes de solicitud de licencia. Uno de esos aspectos es que, aun dentro de las obras menores a que nos venimos refiriendo, hay algunas que por su sencillez extrema, su simplicidad absoluta, o, por decirlo de una forma expresiva, por su "inocuidad urbanística y sectorial", no requieren mayores comprobaciones previas ni ulteriores actuaciones administrativas, y otras que, pese a ser sencillas, requieren, no obstante, una comprobación previa y la adopción de algunas cautelas (imposición de condiciones u otras) que aconsejan la adopción de una resolución expresa. En este sentido, la presente Ordenanza pretende instaurar una línea de simplificación y reducción de los trámites para las obras menores de extrema sencillez en orden a agilizar los procedimientos, disminuir las comprobaciones y los controles apriorísticos innecesarios...

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En efecto, a través de esta modalidad de control reducido el sujeto interesado pone en conocimiento de la Administración la actuación a desarrollar, pudiendo ejercerla, bien con carácter inmediato bien transcurrido un pequeño lapso de tiempo si la Administración no notifica su oposición. Como consecuencia, se produce una evidente simplificación administrativa en la autorización de los usos del suelo y la edificación, al estar asociada a un plazo muy breve la comprobación o control inicial por parte de la Administración municipal, que en todo caso le permite llevar a cabo un control efectivo de la actuación propuesta. Con ello resulta evidente que se permite una mejor eficacia en la organización administrativa, al poder destinar los no siempre suficientes medios personales al control de aquellos usos del suelo con mayor transcendencia e incidencia en la creación de la ciudad.

A continuación se realizará un sintético análisis de la regulación autonómica y local de la figura de la actuación comunicada, con el fin de verificar si efectivamente se ha producido esa disminución en Page 18 la carga burocrática, y poder posteriormente detectar cuales son los problemas que la misma plantea en la práctica jurisdiccional.

B) La regulación en Aragón

3. El artículo 194.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Régimen Local de Aragón, prevé que las ordenanzas municipales, salvo que una ley sectorial establezca lo contrario, puedan sustituir la necesidad de obtención de licencia por una comunicación previa, por escrito, del interesado a la Administración municipal, cuando se trate de la ejecución de obras de escasa entidad técnica para las cuales no sea necesario la presentación de proyecto técnico.

4. Una muestra de esta posibilidad3, p.e., se contiene en la Ordenanza Reguladora de Licencias Urbanísticas de Obras Menores y Elementos Auxiliares del Ayuntamiento de Zaragoza de 31 de marzo de 2000 (B.O.P. núm. 99, de 3 de mayo), que prevé en su artículo 5, apartado 2, el control de las obras menores de escasa entidad técnica y presupuesto de ejecución inferior a 24040.48 E a través de la figura de la actuación comunicada. Esta posibilidad es completada por la Ordenanza reguladora de Actuaciones Urbanísticas comunicadas ante la Administración Municipal de 31 de marzo de 20009 (B.O.P. núm. 99, de 3 de mayo), donde se delimita a tales obras menores en su artículo 1 como aquellas que consistes en pequeñas obras de simple reparación, decoración, ornato o cerramiento que no precisan de proyecto técnico, ni de presupuestos elevados, no supongan alteración de volumen o de la superficie construida, reestructuración, distribución o modificación sustancial de...

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