Motivos de oposición a la providencia de apremio
| Autor | Rafael Antonio Martín Cano |
| Cargo | Licenciado en Derecho Tesorero del Ayuntamiento de Martos |
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Con la realización del presente trabajo pretendemos analizar las posibilidades de oposición del obligado tributario a la procedencia del procedimiento de apremio tras la entrada en vigor de la nueva Ley General Tributaria1(en adelante LGT). No se trata, por tanto, de realizar un estudio detallado del procedimiento de apremio, sino de examinar aquellas circunstancias que van a permitir al obligado tributario oponerse a la providencia de apremio, prescindiendo, por tanto, de la posibilidad de oposición por parte de terceros2, así como del estudio de los cauces procesales a seguir para instar la oposición a la providencia de apremio por parte del obligado tributario.
La Administración tributaria necesita de una serie de potestades para hacer efectivos, mediante la ejecución forzosa3, aquellos créditos que los contribuyentes no satis-Page 92facen de forma voluntaria, utilizando la legislación vigente diversos términos para regular la ejecución forzosa de los créditos de Derecho Público4.
Dicha ejecución forzosa, convertida en una manifestación del privilegio de la autotutela5, debe ejercerse con arreglo a unas normas jurídicas, a través de un procedimiento administrativo6, que se denomina en nuestro derecho, procedimiento de apremio, y al que podemos definir como "medio de ejecución forzosa de las Administraciones públicas para hacer efectivos por sí sus créditos de Derecho público líquidos vencidos y exigibles, que se desarrolla mediante un procedimiento administrativo7".
Este procedimiento de apremio se inicia con la notificación de la providencia de apremio8, por lo que un adecuado estudio de los motivos de oposición del obligado tributario a la misma, exigirá un estudio previo de lo que sea ésta.
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Definimos a la providencia de apremio, como el acto administrativo por el cual se inician las actuaciones de ejecución forzosa sobre el patrimonio del deudor, dirigida a la satisfacción del crédito. La definición legal de la providencia de apremio, la encontramos en el artículo 167.2
L.G.T. al afirmar que la misma será "título suficiente para iniciar el procedimiento de apremio......". Por su parte, el artículo 70.1 del nuevo Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, la define como "acto de la Administración que ordena la ejecución contra el patrimonio del obligado al pago".
Como hemos señalado anteriormente, la Administración, mediante la ejecución forzosa, satisface aquellos créditos que los contribuyentes no abonan de forma voluntaria. Ahora bien, esta ejecución forzosa requiere de forma inexcusable la existencia de un acto previo9.
El título ejecutivo tiene por finalidad la de hacer ejecutorio el acto administrativo declarativo antecedente, constatando su existencia y su aptitud al efecto. Históricamente, el título ejecutivo en el procedimiento administrativo de apremio era la certificación de descubierto, careciendo la providencia de apremio de autonomía e independencia procedimental por si misma10; sin embargo, a partir de la reforma de la L.G.T. que tuvo lugar mediante la Ley Page 94 25/1995, de 20 de julio, desaparece la certificación de descubierto y se unifican dicha certificación y la providencia de apremio. A partir de este momento, la providencia de apremio tiene un doble efecto, interno, certificación de la deuda del sujeto pasivo, y, externo, título que permite el inicio del procedimiento administrativo de apremio11.
Por tanto, la providencia va a ser por un lado, título ejecutivo suficiente, y por otro, una vez notificada al deudor, va a posibilitar el inicio del la vía de apremio para proceder contra sus bienes.12
Con la providencia de apremio es la Administración que despacha la ejecución contra el patrimonio del deudor, siendo un acto de incoación que viene condicionado por los términos del título ejecutivo que causaliza. Ahora bien, la notificación de la providencia de apremio no implica la inmediata apertura de la fase ejecutoria, pues las actuaciones administrativas de ejecución precisan un requerimiento previo13.
En definitiva, la providencia de apremio es un acto procedimental que constituye el vehículo formal del título Page 95ejecutivo, y debe comunicarse necesariamente al obligado al pago en los términos previstos en las normas, pero que, aun abriendo paso a la ejecución, no conduce a ella, sino tras un nuevo requerimiento de pago.
Entendemos por oposición del deudor aquella que se lleva a cabo a través de reclamaciones o recursos interpuestos por cualquiera de los directamente obligados y contra los que se ha iniciado o se está llevando a cabo el correspondiente procedimiento ejecutivo14.
De entre esos múltiples recursos posibles, hay que diferenciar los que se orientan a combatir la procedencia de la ejecución, y los que únicamente discuten la validez o eficacia de los actos del procedimiento a través del cual se lleva a efecto dicha ejecución. Al respecto merece la pena resaltar que, a diferencia de lo que ocurría previamente, el nuevo Reglamento General de Recaudación15, con la única salvedad de las tercerías, no regula la oposición al apremio, por lo que actualmente, su única regulación es la que contempla la L.G.T.
El artículo 167.3 de la LGT 2003 establece que "Contra la providencia de apremio sólo serán admisibles los siguientes motivos de oposición:
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Extinción total de la deuda o prescripción del derecho a exigir el pago.
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Solicitud de aplazamiento, fraccionamiento o compensación en período voluntario y otras causas de suspensión del procedimiento de recaudación.
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Falta de notificación de la liquidación.
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Anulación de la liquidación.
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Error u omisión en el contenido de la providencia de apremio que impida la identificación del deudor o de la deuda apremiada".
De la redacción de este artículo 167.3 L.G.T16, se deduce que se trata de una enumeración exhaustiva y taxativa17 de forma que sólo la concurrencia de alguno de ellos18 permite al obligado al pago impugnar la providen-Page 97cia de apremio19, sin que dicho procedimiento pueda convertirse en un nuevo procedimiento contradictorio sobre la naturaleza y cuantía de la deuda tributaria que se reclama20. Así, el Tribunal Supremo en su Sentencia de 26 de abril de 1996, ha afirmado "...que a este segundo no se pueden traer los problemas y cuestiones de los primeros, de manera que por ser un procedimiento ejecutivo debe partir de un título ejecutivo......y elude por completo todo problema, recurso o conflicto relativo a la determinación del débito, que son cuestiones propias del procedimiento declarativo".
Es importante resaltar que el hecho de que se restrinjan las posibilidades de oposición del deudor al procedimiento de apremio, no lesiona el derecho a un procedimiento con las debidas garantías siempre y cuando se establezcan los mecanismos de defensa necesarios para que el obligado al pago pueda alegar todos los motivos que no pudo oponer en el momento de determinar la deuda tributaria que es objeto de recaudación mediante la vía ejecutiva21.
En definitiva, "una vez iniciado no pueden plantearse ex novo cuestiones relativas a la sustantividad de la obli-Page 98gación tributaria, cuya satisfacción pretende la Administración22".
Ahora bien, dicho carácter exhaustivo no ha impedido que tanto la doctrina23 como la jurisprudencia24 hayan admitido la alegación de otras causas que, sin encajar en la letra de las enumeradas en el art. 167.3 de la LGT, responden a los mismos fundamentos de las allí existentes, o bien se derivan de la propia naturaleza del procedimiento ejecutivo.
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Al mismo tiempo viene abriéndose paso, doctrinal25 y jurisprudencialmente26, la admisibilidad como causa de oposición al apremio de causas de nulidad de pleno derecho que pudiesen afectar al acto de liquidación cuya ejecución se pretende.
Dentro de las vías de oposición al apremio se pueden efectuar diversas clasificaciones: Así, si se atiende al sujeto que promueve dichos recursos debemos diferenciar entre la oposición ejercitada por el deudor y la llevada a cabo por terceras personas ajenas al procedimiento ejecutivo. En este último grupo se incluye la tercería de dominio y la tercería de mejor derecho.
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En lo referente a la oposición llevada a cabo por el ejecutado, se puede diferenciar, a su vez, entre la oposición a la procedencia de la ejecución y la oposición a los concretos actos ejecutivos. En el primer caso, se discute la posibilidad o no de que la Administración utilice el procedimiento ejecutivo para la recaudación coactiva, mientras que en la oposición a los concretos actos ejecutivos, no se produce dicho contradictorio acerca de los derechos, sino que simplemente se discute la regularidad de los actos del procedimiento.
Por otra parte, y de acuerdo con la antigua regulación contenida en el artículo 137 de la anterior LGT la doctrina27 ha agrupado los motivos de oposición a la vía de apremio en dos bloques:
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Materiales: cuestionan la existencia de los presupuestos materiales habilitantes del procedimiento de apremio (exigencia de una obligación exigible, finalización del periodo voluntario de ingreso, falta de ingreso de la deuda).
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Formales: son las que afectan a la providencia como acto iniciador del procedimiento.
Nuestro estudio se va a centrar en el análisis de las diversas causas que el obligado al...
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