La ordenación del monte en la planificación territorial. Cuestiones sobre política forestal, con especial referencia...
| Autor | Aitor Bilbao Uribarri |
| Cargo | Letrado urbanista y ambiental |
La ordenación del monte en la planificación territorial. Cuestiones sobre política forestal, con especial referencia a la reserva de la biosfera de Urdaibai
La Ordenación del Territorio como política inspirada en el principio de coordinación, ha venido siendo definida desde los años 80 -en una definición ciertamente difusa- como «la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad». Esta frase trasluce acaso cierta timidez en su formulación, fruto del inicio del resurgir de la planificación territorial tras la marginación sufrida con motivo de la crisis económica global iniciada en 1973. Una segunda era de la Ordenación del Territorio, que tiene su precedente en las políticas territoriales que se producen a su vez como reacción a la gran depresión de 1929 y para superar las secuelas negativas de la geografía del «laissez-faire» de la primera mitad del siglo XX (Labasse, 1972)1.
La industrialización con su aportación de tecnologías cada vez más eficaces y más duras en la transformación del medio y la búsqueda de las economías de escala generó dos tipos de desórdenes territoriales: los de incompatibilidad física de los usos del suelo con problemas ecológicos y los desequilibrios socioeconómicos entre las partes del territorio (V. Bielza de Ory. 20012). Son el Reino Unido con los mapas integrales de usos del suelo y con la obligatoriedad por ley de realizar tanto planeamiento urbano como rural (Town and Country Planning Act-1947) y Francia con la creación de la agencia DATAR y el inicio de «Le Debat National pour L'Amena-gement du Territoire» en los años 60, los países de referencia en las políticas de ordenación del territorio.
Sin embargo la mencionada crisis económica global y la subsiguiente propagación de la doctrina y práctica neoliberales a partir de los años 80, marginaron en un movimiento pendular a los planteamientos reequilibradores aportados por la ordenación del territorio, y se impuso de nuevo el credo del desarrollismo y la tesis de la reducción de la intervenión pública, dejando que sean el mercado y la competencia las que consigan un equilibrio estable.
Un primer intento por recuperar espacio dialéctico se plantea con la Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada en 1983 por la Conferencia de Ministros del Consejo de Europa, que marca la necesidad de una nueva prospectiva democrática, global y participativa, en el sentido de que la Ordenación del Territorio «debe analizar las tendencias y el desarrollo a largo plazo de los fenómenos y actuaciones económicas, ecológicas, sociales, culturales y medioambientales y tenerlos en cuenta en su aplicación».
Finalmente, y ante la constatación de los límites del crecimiento económico, la Ordenación del Territorio reaparece como principio rector de las políticas en la Unión Europea en el año 1999, con la aprobación en el Consejo de Ministros de la UE celebrada en Postdam bajo la presidencia alemana de la «Estrategia Territorial Europea. Hacia un Desarrollo Equilibrado y Sostenible de la Unión Europea (ETE)»3. Este documento marco para la Ordenación Territorial en la UE, ya en el primer capítulo del Apartado A, titulado «El Territorio: una nueva Dimensión para la Política Europea», sentencia: «(7) Las cuestiones sobre el desarrollo territorial en la UE, en el futuro sólo podrán ser resueltas a través de la cooperación entre diferentes niveles gubernamentales y administrativos», y añade: «(8) ... las nuevas formas de cooperación propuestas en la ETE (ESDP) deben contribuir en el futuro a la aplicación de manera coordinada de las políticas sectoriales -que actualmente se implementan de modo independiente- y que afecten a un mismo territorio».
En este mismo sentido, la Comisión Europea ha iniciado un proceso de autoevaluación de los costes originados por la descoordinación en la que se desarrollan las diferentes políticas sectoriales, y su reconducción a los principios expresados en la Estrategia Territorial Europea ETE (ESPD). De referencia y altamente ilustrativo en su propio título resulta el estudio encargado por la Dirección General de Política Regional y presentado en Junio de 2001 «Impactos Territoriales de las Políticas Europeas y los Costos de la No Coordinación»4.
En este estudio se analizan los impactos de la falta de coordinación de tres políticas sectoriales: agrícola, transportes y medio-ambiental. Una de las dinámicas observadas, es que en varios países la posición política del cuerpo de planificación territorial es relativamente débil comparada con la de otros departamentos sectoriales. Además, la relación vertical entre varios niveles no es a menudo armoniosa, por lo que el principio de reciprocidad -entendido como el proceso para hacer posible una gradual y constante armonización de las prioridades políticas y de sus impactos territoriales- funcionan generalmente con fricciones. Otra deducción expresada en este estudio, es que la dimensión territorial es tenida en cuenta en la mayoría de las políticas sectoriales, solamente cuando los problemas han alcanzado ya su dimensión más preocupante. Como medidas a adoptar para evitar esta falta de coherencia, el informe propone: a) la implantación de un procedimiento de Evaluación Estratégica del Impacto Territorial de las políticas sectoriales; b) la creación de una Estructura inter institucional de Coordinación y Cooperación; c) una Red de Información y Observación y d) la elaboración de un informe periódico de seguimiento de la coherencia territorial de las políticas comunitarias.
Estas reflexiones críticas y sus propuestas de cambio para la actuación de las Instituciones, se referencian recíprocamente en otro documento marco elaborado por la Comisión también en el año 2001 titulado ilustrativamente como el «Libro Blanco de la Gobernanza Europea.COM 2002/428»5. Este Libro Blanco identifica los principios que constituyen la base de una buena gobernanza: Apertura, Participación, Responsabilidad, Eficacia y Coherencia. Respecto de la Eficacia, se aclara que las medidas deben ser eficaces y oportunas, y producir los resultados buscados sobre la base de unos objetivos claros, de una evaluación de su futuro impacto, y en su caso, de la experiencia acumulada. Es quizá respecto de la Coherencia, donde el Libro Blanco incide más en la necesidad de un firme compromiso por parte de las Instituciones tanto comunitarias como nacionales, regionales y locales, «con vistas a garantizar un enfoque coherente dentro de un sistema complejo»; y especialmente deberá tenerse en cuenta el impacto territorial de las políticas sectoriales que deben formar parte de un todo coherente, y por último, expresamente se elige como modelo el ya reseñado como Estrategia Territorial Europea, esto es la Ordenación del Territorio como Referente Rector para las políticas sectoriales.
La Comunidad Autónma del País Vasco desde su creación no ha sido ajeno a estos debates y movimientos de progreso-restroceso de la Ordenación del Territorio. Muestra de ello son dos leyes aprobadas por el Parlamento Vasco casi simultáneamente y que responden a este período de la nueva etapa de la planificación territorial prospectiva.
El valle y estuario de la ría de Urdaibai constituye un espacio natural muy valioso por la diversidad y originalidad de los recursos naturales que contiene. La designación en el año 1984 de la cuenca de Urdaibai como «Reserva de la Biosfera», por parte de la UNESCO, a propuesta del Gobierno Vasco, puso de manifiesto el interés de la comunidad científica en la protección de esta área.
De este modo comienza la Exposición de Motivos de la Ley del Parlamento Vasco 5/1989 de 6 de Julio, de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai. Verdaderamente y desde un contexto histórico, esta Ley supone una iniciativa legislativa precursora de conceptos que comenzaban a tener naturaleza sólida en el ámbito científico -como es la disciplina de la ordenación del territorio- y que se veía como necesaria en la actividad de las Administraciones Públicas tras la experiencia del modelo anterior de desconexión y parcelación de las políticas sectoriales (de hecho, un año más tarde se aprueba la Ley 4/90 de 31 de mayo de Ordenación del Territorio del País Vasco). La Ley de Urdaibai nace en un ambiente de fuerte crítica a las inercias de los poderes públicos que actúan de modo...
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