La modulación de los efectos de la invalidez de los reglamentos
| Autor | Carmen Agoués Mendizábal |
| Páginas | 361-410 |
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Si bien la cuestión de los efectos de la nulidad de reglamentos no constituye un tema novedoso, su replanteamiento parece procedente a la luz de una jurisprudencia que pretende buscar distintas soluciones para dar respuesta a las numerosas situaciones creadas al amparo de la disposición anulada. La sanción de nulidad conlleva la necesidad de deshacer los efectos generados en aplicación del reglamento declarado nulo, tarea en ocasiones no exenta de obstáculos porque al amparo de la norma que nació con apariencia de legalidad se han creado situaciones que con el paso del tiempo se han consolidado para sus destinatarios y se han vuelto irreversibles. Los actos administrativos dictados al amparo de un reglamento son, en principio, inmediatamente eficaces (art 39 LPAC)67 y la Administración puede imponer su ejecución forzosa unilateral-mente, sin esperar a que se resuelva sobre la validez del reglamento recurrido (art. 99 LPAC); de este modo, resulta normal que la ejecución de dichos actos genere situaciones -tanto favorables como desfavorables- que se consoliden en el tiempo a pesar de su invalidez. Los efectos ex tune de la declaración de la nulidad del reglamento pueden ser drásticos y nefastos tanto para la Administración pública, que debe garantizar la continuidad en el funcionamiento de los servicios públicos, como para los afectados por la norma inválida, que pueden ver removida su situación jurídica creada al amparo de tal norma.
La retroactividad que se vincula a la sanción de nulidad de un reglamento obliga a la Administración a adoptar las medidas necesarias para restablecer la situación originaria a través de la transformación de situaciones jurídicas y de hecho creadas al amparo de la apariencia de legalidad del reglamento. La cuestión planteada presenta un gran interés teórico, pero especialmente entraña una extraordinaria relevancia práctica. Como se refleja tanto en la doctrina como
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en la jurisprudencia, la declaración de nulidad del reglamento inválido no constituye, en ocasiones, la solución más apropiada en la medida en que supone una perturbación del ordenamiento jurídico; el juez declara la nulidad pero no decide sobre los efectos jurídicos producidos por la sentencia. La declaración de nulidad aparece como un instrumento de censura que permite al juez depurar el ordenamiento jurídico, expulsando el reglamento que infringe la legalidad, pero no restablece per se el orden jurídico perturbado.
La búsqueda de ese equilibrio entre la necesidad de hacer prevalecer el orden objetivo del Derecho -y por tanto, expulsar la norma inválida del ordenamiento jurídico-, y por otro lado, garantizar la confianza en la permanencia de situaciones creadas bajo la apariencia de la legalidad de un reglamento inválido, ha llevado al legislador a modular los efectos ex tune de la declaración de nulidad de los reglamentos y a la jurisprudencia a entender que determinados vicios de forma o procedimiento no han de conllevar necesariamente la nulidad de la disposición impugnada.
La propia LJCA68 modula o matiza la eficacia ex tune de la declaración de nulidad de pleno derecho de un reglamento al disponer que dicha nulidad «no afectará por sí misma a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente» (art. 73). En el mismo sentido, el art. 106.2 LPAC, al regular los efectos de la declaración de nulidad de un reglamento en vía administrativa a través de su revisión de oficio, dispone la subsistencia de los actos firmes dictados durante la vigencia del reglamento objeto de revisión.
Un análisis completo de todas las cuestiones relacionadas con los efectos de la nulidad de reglamentos escapa de los límites a que debe ceñirse este trabajo; de la variedad de aspectos que pueden tratarse vamos a destacar aquellos derivados de la tensión entre el principio de legalidad y otros principios, pero, especialmente, el de seguridad jurídica. Se excluye el análisis de los efectos de la nulidad de los planes urbanísticos en tanto que es objeto de un estudio pormenorizado en la siguiente ponencia.
Teniendo en cuenta la dimensión práctica de la problemática planteada, pondremos nuestro foco, de manera especial, en la práctica de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa. El examen de la jurisprudencia da buena muestra de los distintos conflictos que se presentan ante la permanencia en el tiempo de un reglamento inválido, así como tras su declaración de nulidad, sea judicial o en vía administrativa, a través de la revisión de oficio. Así, son numerosos los casos en los que se plantea si la anulación de la redacción
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originaria de una norma tributaria puede perjudicar las autoliquidaciones ya presentadas por el contribuyente y verse así privado de un beneficio fiscal o si los ciudadanos que han confiado en la validez de una disposición reglamentaria que ha derogado otra anterior declarada inválida y han ajustado sus conductas a la normativa que resultaba de esa derogación han de someterse tras la declaración de nulidad a la reviviscencia de una norma que creían derogada; o si en cuanto a los actos firmes, la sentencia o resolución administrativa que declara la nulidad de un reglamento convierte per se a los actos dictados a su amparo en nulos de pleno derecho y, portante, revisables por parte de la Administración.
La tensión entre el principio de legalidad y el principio de seguridad jurídica se proyecta también cuando, interpuesto un recurso indirecto contra un reglamento, la Administración modifica la propia norma impugnada indirectamente o modifica una disposición general de rango superior o una ley que le da cobertura, de manera que los vicios por los que ha sido impugnada dejan de existir con arreglo a la normativa modificada, pero los efectos de la norma impugnada se mantienen en el tiempo.
A efectos de seguir un orden sistemático, tras examinar los posibles vicios que pueden determinar la nulidad de los reglamentos, se analizará, en primer lugar, los efectos de la inaplicación de los reglamentos inválidos; en segundo lugar, se abordarán los efectos de las sentencias declarativas de nulidad -tanto en vía de recurso directo como indirecto- y, por último, haremos una breve incursión en los efectos de la revisión de oficio de los reglamentos. Finalmente, se incidirá en las distintas posibilidades que ofrece nuestro ordenamiento jurídico para modular los efectos ex tune de la nulidad de reglamentos.
Nuestro Derecho sanciona con nulidad de pleno derecho los reglamentos «que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales» (art. 47.2 LPAC)69; asimismo, dispone que la
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sentencia que declare ilegal un reglamento tiene eficacia erga omnes (artículo 72.2 de la LJCA).
La mayor parte de la doctrina ha entendido que toda infracción del Derecho en que incurra un reglamento debe sancionarse con la nulidad de pleno derecho. En virtud de dicha doctrina, si la ilegalidad de un reglamento determinase la mera anulabilidad de la norma, de forma que solo pudiese hacerse valer a través de la impugnación dentro de un plazo breve por la persona o personas inmediatamente afectadas por él, quedaría al libre albedrío de estas todo el sistema de producción normativa y se habría introducido una nueva causa de derogación de las leyes formales, la derogación por un simple reglamento cuando transcurriesen los plazos de impugnación sin formularla. Por consiguiente, con arreglo a la teoría más extendida, todo reglamento que infringe alguno de los requisitos formales y sustanciales que delimitan el ámbito de ejercicio lícito de la potestad reglamentaria incurriría en un vicio determinante de nulidad de pleno derecho70.
García Luengo sostiene que la premisa del carácter nulo del reglamento ilegal parece hoy indiscutible y que admitir el carácter meramente anulable del Reglamento sería tanto como abrir el paso a una forma de derogación de las Leyes inadmisible en cualquier sistema democrático, al producirse al margen de la actuación del Parlamento71.
Sin embargo, cada vez son más las voces doctrinales que distinguen entre los efectos de los vicios sustantivos y los efectos de los vicios de procedimiento en la invalidez de los reglamentos. Algunos autores sostienen que la invalidez no es sinónimo de ilegalidad o de antijuridicidad, y que hay normas irregulares que son, sin embargo, válidas, obligatorias y aplicables72. En este sentido, se ha mantenido que un acto jurídico debe ser considerado válido no solo cuando es legal, sino cuando su conservación tiene un valor para el Derecho, de manera que, aun incurriendo en ilegalidades, «ese acto haya creado una situación que el Derecho considere necesario tutelar para salvaguardar así un principio jurídico que en ese caso concreto tiene un mayor peso que el de legalidad»73. Frente a la doctrina...
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