A modo de conclusión. El Derecho a una buena administración: un valor añadido de necesaria consideración en la reforma de nuestra administración
| Autor | Beatriz Tomás Mallén |
| Páginas | 317-329 |
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En el presente trabajo se ha analizado la proyección sobre nuestra organización administrativa del derecho a una buena administración tomando como punto de partida el artículo 41 (junto al 42) de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, o Carta de Niza, incorporada como pretendida «parte dogmática» (Parte II) al texto de Constitución europea firmado en Roma el 29 de octubre de 2004 (artículos II-101 y II-102, respectivamente).
Ese derecho a una buena administración constituye un tema de gran relevancia teórica y práctica para nuestro Derecho interno (en especial, para el Derecho administrativo, el Derecho constitucional y el Derecho internacional público), en tanto que tiene que ver con los derechos básicos de la persona y con su relación respecto de uno de los órganos constitucionales fundamentales en la vida de los ciudadanos, la Administración. La configuración constitucional de este derecho en España, más allá de la clásica concepción de los derechos civiles y políticos como derechos frente al poder, presenta asimismo un aspecto novedoso por implicar una serie de actuaciones u obligaciones positivas susceptibles de ser exigidas ante la Administración; de ahí que ese derecho se presente como un valor añadido de necesaria consideración en la reforma de nuestra Administración. Efectivamente, el carácter del derecho a una buena administración como derecho instrumental, derecho-garantía o derecho de ámbito procesal revela una gran importancia desde el punto de vista de su ejercicio, como ocurre con el derecho a la tutela judicial efectiva.
En este sentido, la configuración constitucional del derecho a una buena administración viene reforzada por la necesaria introducción de la perspectiva europea en el ámbito de los derechos fundamentales, por mandato del artículo 10.2 en conjunción con los artículos 93 y 96.1 de la Carta Magna española de 1978. En efecto, desde el punto de vista de nuestra pertenencia al Consejo de Europa, se ha destacado que los artículos 5 (libertad y seguridad personales) y 6 (derecho a un proceso justo) del Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950 son los que mayor importancia revisten en términos cuanti-
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tativos, como lo demuestra la abundante jurisprudencia en la materia emanada del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sobre todo con apoyo en el artículo 6, respecto del cual (que supone más del noventa por ciento del cuerpo jurisprudencial del Tribunal de Estrasburgo) se han ido despejando una serie de criterios en torno a la buena administración. Desde la perspectiva de nuestra condición de Estado miembro de la Unión Europea, la configuración constitucional del derecho a una buena administración se ha visto favorecida en mayor medida, puesto que tanto los clásicos como los más recientes sub-derechos del ciudadano se han visto reformulados como derecho a una buena administración (concretamente en su artículo 41, completado por el artículo 42), entre otros «nuevos derechos» o derechos de nuevo cuño recogidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
En este contexto, el estudio del derecho a una buena administración presenta un ingrediente añadido de interés científico para el iuspublicista español, puesto que de momento el propio estatuto de la Carta sigue siendo (a resultas del proceso de ratificación de la Constitución europea de 29 de octubre de 2004 en los veinticinco Estados miembros de la Unión Europea) uno de los desafíos del Derecho constitucional desde la perspectiva de la conocida como «constitucionalización» de Europa o del «Derecho constitucional común europeo». Por consiguiente, desde la perspectiva del Derecho constitucional, este estudio permite profundizar en «las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros» a que alude el artículo 6.2 del Tratado de la Unión Europea o el artículo I-7.3 de la Constitución europea. En otras palabras, si el carácter novedoso de la Carta de Niza y su proyección constitucional en España ya justifican por sí mismos su estudio con carácter general como desafío de nuestro Derecho público, el desarrollo de este tema permite profundizar en particular en otra aportación novedosa de la Carta bajo el ángulo de su potencialidad como «parte dogmática» de la futura Constitución europea, concretamente en el derecho a una buena administración, que propicia una necesaria reflexión sobre su proyección concreta en el sistema constitucional español de derechos y libertades. En este proceso dinámico de construcción europea, el Defensor del Pueblo europeo (máximo exponente de las garantías no jurisdiccionales del derecho a una buena administración en el ámbito europeo) apuntó que la inclusión del derecho a una buena administración en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea representaba uno de los avances más notables en el marco de los derechos fundamentales en el umbral del siglo XXI.
En este escenario, el análisis del derecho a una buena administración arroja una serie de contenidos científicos que, a título conclusivo y siguiendo un esquema lógico desde la perspectiva de la dogmática de los derechos fundamentales por referencia a nuestro sistema constitucional de derechos y libertades, podemos cifrar en los siguientes:
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La novedosa regulación (codificación) del derecho a una buena administración comporta un desafío para el sistema interno de fuentes del de-
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recho. Así, en lo que afecta a las fuentes de producción supranacional, los denominados «Códigos de buena conducta administrativa» que se han aprobado en el seno de la Unión Europea han sido considerados como algo más que soft-law por la jurisprudencia comunitaria, para atribuirles una fuerza jurídica que complementa las dispersas disposiciones relativas a la buena administración consignadas en el Derecho comunitario originario y en el derivado y, sobre todo, ofrecen buenas expectativas de cara a la eventual entrada en vigor del artículo 41 de la Carta de Niza como texto netamente obligatorio formando parte del Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa (artículo II-101).
Y, en lo que atañe a las normas de producción nacional, el análisis que hemos efectuado no pierde de vista un enfoque sistemático de nuestra Carta Magna. Antes al contrario, la aproximación al derecho a una buena administración reconocido en la Carta de Niza ha propiciado: de un lado, una visión exhaustiva del sistema constitucional de derechos y libertades, cuyo examen lógicamente no se ha contraído al Título I de la Constitución, sino que se ha extendido a otros derechos incluidos en otras partes del texto constitucional; es más, esta apuesta metodológica ha permitido acometer, asimismo, el estudio constitucional de unos derechos (del administrado o, como se decía, del ciudadano) cuya problemática ha quedado relegada en nuestro ordenamiento a una cuestión de mera legalidad ordinaria, sin supuesto interés para los constitucionalistas, tendencia avalada, entre otras razones, por estar ubicados dichos derechos precisamente fuera del Título I de la Constitución y, más aún, fuera del núcleo de derechos ultrarreforzado por el recurso de amparo constitucional. Y, de otro lado, el estudio del derecho a una buena administración ha permitido incidir en el carácter sistemático de la Constitución en su conjunto, en la interrelación existente entre las normas constitucionales de la «parte dogmática» (que reconoce derechos) y las normas constitucionales de la «parte orgánica» (que contiene los principios de actuación, organización y funcionamiento de los diversos órganos constitucionales): así, por ejemplo, la aproximación al derecho a una buena administración nos ha permitido deducir, de los principios constitucionales relativos a la actuación de la Administración Pública (artículo 103, ubicado en el Título IV de la Norma Suprema, bajo la rúbrica «Del Gobierno y de la Administración» -artículos 97 a 107-), unos importantes derechos como el derecho a obtener una resolución administrativa imparcial (principio de objetividad) o el derecho a que esa resolución sea dictada en un tiempo razonable (principio de eficacia), derechos codificados en el artículo 41 de la Carta de Niza y que revisten una enorme importancia de cara a la reforma administrativa de nuestra Administración General del Estado. Tal formulación autónoma dota de unidad, y por ende de mayor seguridad jurídica, a diversos derechos reconocidos de manera dispersa en el orden nacional (en nuestro caso, algunos preceptos constitucionales y otras disposiciones infraconstitucionales de tres Leyes importantes -la de procedimiento administrativo de 1992, la de derechos y garantías de los con-
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tribuyentes de 1998 y la de contratos de las Administraciones Públicas de 2000-) y en el orden comunitario (tanto en el Derecho originario -por ejemplo, el acceso a documentos o la responsabilidad patrimonial de las instituciones comunitarias- como en el derivado -sobre todo, un gran elenco de directivas sobre acceso a documentos públicos-, así como en una serie de actos atípicos -esto es, no previstos o tipificados en los Tratados- como es el caso notorio del Código europeo de buena conducta administrativa de 2001 y Códigos de buena conducta administrativa elaborados por cada institución u órgano).
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El estudio del contenido y alcance del derecho a una buena administración parte de una noción amplia de «Administración Pública» como sujeto obligado a procurar la efectividad de tal derecho, por entenderla más adecuada a efectos garantistas, y por más que la más concernida sea la Administración General del Estado. En concreto, el elenco de los sujetos obligados por el derecho a una buena...
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