Ley por la que se regula el sistema de financiación de las comunidades autónomas y se modifican determinadas normas tributarias

Autor:Sr. Carlos Marín Lama. - Sr. Antonio Valdivia Martín. - Sr. Juan Pedro Rodríguez Blanco. - Sr. José Agustín Manzano Mozo. - Sra. María José Prieto Jano. - Sr. Alejandro Capdevila Abelleira. - Sr. Ferrán Rodríguez García. - Sr. Antoni Salleras Lluís.
Páginas:115-142
RESUMEN

6.1. Introducción. - 6.2. El sistema de financiación de las comunidades autónomas. - 6.2.1. Las necesidades de financiación en el año base del sistema. - A. La financiación recibida en 2007. - B. Los recursos adicionales aportados por el Estado. - 6.2.2. Los recursos de las comunidades autónomas en el año base del sistema. - A. La capacidad tributaria de las comunidades autónomas. - B. Las transferencias del Estado. - 6.2.3. La evolución de los recursos de las comunidades autónomas. - A. El valor definitivo de los recursos del sistema de financiación. - B. El régimen de entregas a cuenta y liquidación definitiva. - 6.3. Los Fondos de... (ver resumen completo)

 
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Este capítulo analiza la nueva Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias (se denominará Ley 22/2009 a partir de ahora). Esta ley contiene la normativa de rango legal que es de aplicación a los tributos cedidos a las comunidades autónomas, que son la mayoría de los tributos existentes en nuestro país. Solamente queda fuera del ámbito de la cesión autonómica uno de los principales impuestos, el Impuesto sobre sociedades, y algunas figuras tributarias menores, como el Impuesto sobre la renta de no residentes y el Impuesto sobre las primas de seguro.

Las principales novedades de la nueva Ley consisten en un aumento de los porcentajes de cesión a las comunidades de los tributos cedidos parcialmente y en la introducción de un conjunto de nuevos fondos de financiación financiados por el Estado. Sin embargo, también se incorporan novedades en la normativa reguladora de los tributos cedidos y en los aspectos de gestión tributaria de las comunidades autónomas.

6.1. Introducción

Las comunidades autónomas fueron creadas por la Constitución de 1978 con la finalidad de establecer una Administración Pública de ámbito regional en nuestro país, lo que era una demanda histórica de determinadas regiones españolas. La Constitución, y la forma en que ésta se ha desarrollado en lo últimos 30 años, han optado por establecer comunidades autónomas en todo el territorio nacional (excepto Ceuta y Melilla) y otorgarles las mismas potestades, con independencia de su tamaño o raigambre tradicional.

Por lo tanto, en la actualidad existen en nuestro país 17 comunidades autónomas, con capacidad legislativa y de gestión similar entre ellas y que se extiende a múltiples aspectos de la actividad pública, especialmente a la prestación de los servicios públicos básicos, como la sanidad o la educación.

En materia tributaria, hay que distinguir dos grupos muy diferentes de comunidades. Las comunidades autónomas del País Vasco y Navarra tienen un régimen foral, por el cual son titulares de los tributos que se recaudan en su territorio, los gestionan de forma íntegra y financian al Estado mediante un cupo (País Vasco) o aportación (Navarra) que se calculan de forma independiente de la recaudación tributaria real.

El resto de comunidades autónomas son las comunidades de régimen común, que se financian básicamente a través de la participación en tributos que son titularidad del Estado, pero que tienen cedidos, bien en su totalidad bien en parte. Además, el Estado atribuye a las comunidades de régimen común competencias, más o menos extensas, en materia de gestión y de regulación normativa sobre estos tributos cedidos.

El sistema de financiación está integrado fundamentalmente por normas de naturaleza tributaria, ya que, en la práctica, constituye el acuerdo entre las comunidades autónomas y el Estado por el cual se regula la forma en que el rendimiento de los tributos que pagamos los españoles en territorio común se reparte entre el Estado y 115Page 116las comunidades y cómo se gestionan y regulan los tributos en los cuales participan estas comunidades. Este contenido tributario se complementa con otras normas que regulan el cálculo de las necesidades de gasto de las comunidades autónomas y las transferencias financieras que reciben el Estado.

El procedimiento de diseño del sistema de financiación comienza con el cálculo de los recursos financieros que necesita cada comunidad autónoma para financiar los servicios de su competencia. Una vez obtenida esta cantidad se acuerda la forma en que las comunidades ingresan estos recursos, bien a través de la participación en tributos, bien a través de transferencias del Estado. Para ello es necesario determinar qué tributos se ceden totalmente a las comunidades autónomas y cuáles de forma parcial y, respecto de estos últimos, establecer qué porcentaje de cesión es el adecuado.

Como complemento de las decisiones anteriores, el sistema de financiación incorpora los acuerdos relativos a las potestades en materia de gestión tributaria y de regulación normativa que tienen las comunidades autónomas.

Desde el año 2002, el sistema de financiación tiene rango de norma legal (la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, que ha sido derogada por la nueva Ley 22/2009). Antes de la Ley 21/2001, la regulación se limitaba a los principios generales recogidos en la Constitución y a la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA). Los detalles concretos del sistema de financiación, salvo las normas tributarias que debían tener rango de ley, se encontraban en los acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera, que se renovaban cada 5 años.

El primer sistema de financiación de las comunidades autónomas se acordó en 1986, con vigencia desde el año siguiente. A partir de esa fecha, se han ido aprobando nuevos sistemas cada cinco años hasta 2001, fecha en que se acordó un sistema de financiación diseñado inicialmente para tener carácter permanente. A pesar de este carácter permanente, el sistema de 2001 ha sido sustituido por el acordado en julio de 2009.

En materia tributaria la evolución de los sistemas de financiación se ha plasmado en un peso cada vez más significativo de los recursos tributarios en la financiación total de las comunidades autónomas, en detrimento de las transferencias del Estado, y en el aumento de las potestades normativas y de gestión atribuidas a las comunidades. Este movimiento se explica por la necesidad mantener un equilibrio entre los gastos y los ingresos de las comunidades autónomas. Esto es, en paralelo al creciente peso autonómico en la gestión de los servicios públicos es preciso dotar a las comunidades de cada vez mayor autonomía de ingresos y corresponsabilidad fiscal frente a sus ciudadanos.

Por lo tanto, las reformas del sistema de financiación autonómica, inicialmente previstas para revisar los recursos que se les atribuyen a las comunidades a la luz de los nuevos traspasos de competencias, se convierten en procesos de reforma tributaria, ya que incorporan cambios en la normativa reguladora y de gestión de los tributos cedidos.

Este es el caso del nuevo sistema de financiación. Si bien la profundidad de las reformas tributarias ha sido mucho menor que en el año 2001, es cierto que se han introducido novedades de cierto calado, cuyos impactos a medio plazo pueden ser mucho más significativos que los que pudiera parecer en un primer momento.

Antes de entrar en el desarrollo de la regulación contenida en la Ley del sistema de financiación es...

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