Modernizar la protección social para garantizar los mercados de trabajo transicionales
| Autor | Philippe Martin |
| Cargo del Autor | Chargé de recherche CNRS. COMPTRASEC-Université Montesquieu Bordeaux IV |
| Páginas | 159-175 |
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De los textos y documentos de la Unión Europea -especialmente los relativos a la Estrategia Europea para el empleo, al MAC en materia de pensiones y de protección social, el Libro verde de 2006 "Modernizar el derecho laboral" y la Comunicación de 2007 sobre los principios comunes de flexiseguridad- se destacan dos definiciones o dos conceptos de la modernización de la protección social: un concepto amplio y otro más restringido. Una síntesis de los varios enfoques muestra que el tema implica hoy une nueva relación entre empleo y protección social.
El tema de la modernización de la protección social ha sido planteado y desarrollado por la Comisión Europea desde el final de los años noventa. Con la Comunicación de 1999, "una estrategia concertada para modernizar la protección social", la Comisión afirma que "unos sistemas consistentes de protección social forman integralmente parte del modelo social europeo". En esa Comunicación, la Comisión plantea la idea que la protección social no solamente constituye una red de seguridad para los más desprovistos, sino que constituye también un factor productivo en lo que favorece la capacidad de adaptación profesional y contribuye a aumentar los resultados de la economía.
Desde esta perspectiva general, los objetivos de 1999 eran:
- «hacer que trabajar sea rentable» (making work pay) y proveer un ingreso seguro;
- garantizar pensiones seguras y sistemas de pensiones viables;
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- promover la integración social;
- garantizar un nivel alto y duradero de protección de la salud. Cada uno de estos objetivos ha sido desarrollado en el marco del llamado "método abierto de coordinación". Por ejemplo, el "MAC pensiones", con los informes de 2003 y de 2006 sobre unas pensiones viables y adecuadas en Europa1, enfoca el tema de la modernización de los sistemas de pensiones en el sentido que los mismos tienen que adaptarse a los cambios estructurales en el mercado del trabajo (empleos más precarios; tiempo parcial; carreras discontinuas, etc.). Sin embargo, se puede observar cómo el tema del "making work pay" se ha hecho muy influyente en los años 2000. La Comunicación de la Comisión de 2003 "Modernizar la protección social para empleos más numerosos y de mejora calidad: un enfoque global para hacer el trabajo remunerador" lo ilustra bien. Se trata de fomentar la empleabilidad y de eliminar los "desincentivos intrínsecos" al trabajo. En este sentido, el objetivo para los Estados Miembros de la UE es reformar los sistemas de cotizaciones y de prestaciones con la finalidad de que la protección social desempeñe en lo sucesivo un papel activo y positivo2. En relación con el tema del empleo, la modernización de la protección social se entiende como el proceso de activación de los sistemas de protección social.
Lo que se puede anotar es que la modernización de la protección social se justifica principalmente desde un punto de vista económico. En un sentido amplio, se define como toda medida que permite asegurar la adecuación social, la viabilidad financiera y la capacidad de adaptación a la evolución de las necesidades para que los sistemas sostengan la actividad profesional y el mantenimiento de la gente en el mercado del trabajo, así que prologuen la vida laboral3. El proceso tiene que aplicarse a los sistemas de subsidios por desempleo, a las pensiones y además a los sistemas de salud.
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Con el Libro Verde de 2006 y la Comunicación de la Comisión Europea de junio de 2007 (especialmente en el "segundo itinerario"), la modernización de la protección social aparece como un tema en relación con el concepto de las transiciones laborales o profesionales.
En efecto, se trata principalmente de "segurizar las transiciones laborales" que se definen como las interrupciones involuntarias o voluntarias del empleo (consecutivas a un despido, una dimisión del trabajador, pero también a un permiso por razones familiares o personales o para la formación profesional).
La estrategia propuesta por el Libro Verde es que los sistemas de protección social -aquí principalmente los subsidios por desempleo- tienen que apoyar otras medidas como la creación de fondos individuales de ahorro (como existen en Austria) y medidas activas del mercado del trabajo, una mayor oferta de formación ocupacional, etc.
No parece oportuno oponer dos significados de la modernización de la protección social. No cabe duda de que la UE -y especialmente la Comisión Europea- intenta promover un amplio proceso de reforma de los sistemas de protección social en Europa. Al mismo tiempo, está claro que hoy, se pone el énfasis sobre el concepto de "flexiseguridad" estrechamente vinculado al debate sobre la modernización del derecho del trabajo. Entonces, el enfoque del tema de la modernización de la protección social está muy determinado por los conceptos de la flexiseguridad y de los mercados transicionales. Así, según la Comunicación sobre los principios comunes de flexiseguridad de 2007, modernizar los sistemas de protección social significa:
- favorecer/fomentar el empleo;
- suministrar una ayuda adecuada al nivel de ingresos del trabajador;
- fomentar la movilidad en el mercado del trabajo.
Aquella perspectiva es la de una nueva relación entre el empleo y la protección social, que se puede analizar como una instrumentalización de esta última por aquélla. La protección social entendida como la seguridad frente a los riesgos sociales ya no se puede concebir solamente como lo inverso del empleo, en el sentido de que el papel de la seguridad social no puede limitarse a hacerse cargo de las situaciones de "salida del empleo" de los trabajadores (por enfermedad, incapacidad, desempleo, retiro/jubilación). Los sistemas, incluso los seguros sociales, tienen que sostener el empleo según un concepto
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nuevo del mismo (y del derecho al trabajo). Desde esta perspectiva, el derecho al trabajo (o al empleo) no se entiende como la protección del puesto de trabajo del individuo. En efecto, el empleo no significa la titularidad de un puesto de trabajo sino el hecho de estar integrado en el mercado de trabajo, incluso en casos de transiciones laborales.
Pues desde la perspectiva de la flexiseguridad, el papel de la seguridad social es organizar y ayudar las transiciones entre desempleo y empleo, y también entre empleo y jubilación. En este sentido, la modernización atañe en concreto a los sistemas de subsidios por desempleo y de pensiones.
En Francia, excepto en los años 19904, no se ha planteado el problema de la reforma o de la modernización de la protección social en su conjunto, lo que supondría por los menos que se defina precisamente el ámbito. Sin embargo, desde el final de los años 1980 se han acumulado las reformas de las varias ramas de la seguridad social y de ciertas políticas sociales. Estas reformas se han caracterizado por un enfoque económico de inspiración bastante liberal cuyo resultado es una dualización progresiva del sistema entre, por una parte, la esfera de los seguros sociales, con la lógica contributiva y los derechos sociales adquiridos por el trabajo y, por otra parte, la esfera de la solidaridad nacional en la cual las prestaciones se financian por los impuestos y tienden a concretizarse en derechos mínimos. En este proceso, se puede observar cómo el sistema de subsidios por desempleo y el sistema de pensiones ambos se mantienen dentro de la lógica de los seguros sociales, mientras que el sistema de salud, las prestaciones familiares, la lucha contra la exclusión tienden a evolucionar dentro de la lógica de la solidaridad nacional5.
Saber en qué medida el discurso europeo sobre la modernización de la protección social produce un impacto sobre las reformas nacionales, es la cuestión hoy. Lo que es patente, en el caso francés, es la vuelta del valor trabajo, tanto en la sociedad francesa como en las políticas públicas. Por eso, se ha acogido bastante bien el concepto de la activación de los sistemas de seguridad social promovido por la OCDE y por la Unión europea. Se trata de "activar" las prestaciones sociales "pasivas" -las que los individuos reciben sin contrapartida6- lo
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que puede implicar una "activación de los propios desempleados". En el fondo, se puede considerar que un movimiento de modernización de la protección social se ha iniciado desde el principio de los años 2000, movimiento cuyo eje es la activación de los dispositivos sociales. Esto se verifica en especial en el ámbito del desempleo y con la reforma de las pensiones.
El concepto de "activación" de los sistemas de protección social se ha concretizado, tanto en el sistema de indemnización por desempleo de tipo contributivo, como en el sistema asistencial no contributivo para los desempleados. Por un lado, a partir del año 2001 hasta la ley del 13 de febrero de 2008, se...
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