La modernización del Derecho Laboral en Europa a través del MAC: ¿la emergencia de otro modelo social europeo?
| Autor | Edurne Terradillos Ormaetxea |
| Cargo del Autor | Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (UPV/EHU) |
| Páginas | 57-71 |
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El Libro Verde "Modernizar el Derecho laboral para afrontar los retos del siglo XXI"1propuso en 2006 la modernización del Derecho laboral a través del Método Abierto de Coordinación (ver p. 7). El objetivo final de la Comisión, tal cual fue recogido en el Libro Verde, es "asociar nuevas formas de trabajo más flexibles con unos derechos sociales mínimos para todos los trabajadores" (p. 6). El Libro relata qué medidas se han ido adaptando para lograrlo. De ahí que se citen las dos directivas sobre el trabajo a tiempo parcial y el trabajo de duración determinada, que recogían en un Anexo los acuerdos marco de los interlocutores sociales europeos sobre esas mismas materias; así como el acuerdo marco sobre el teletrabajo de 2002, que prescindió de la fuerza vinculante que le hubiese otorgado una directiva; y la mención de la Propuesta de directiva relativa a las condiciones de trabajo de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, todavía no publicada a la fecha de cierre de este trabajo.
La relación de esos instrumentos normativos -más o menos vinculantes- no se ha hecho al azar ni es baladí, sino que tiene como misión reflejar el recorrido por el que transita el Derecho laboral europeo, de Derecho armonizado a menos Derecho, si entendemos el Derecho como el "conjunto de fenómenos sociales entre los que existen unos elementos comunes: el tratarse de normas de conducta obligatorias en una comunidad y respaldadas por un mecanismo de coacción socialmente organizado".
Conforme al mismo Libro Verde (p. 7), "La protección de las condiciones laborales y la mejora de la calidad del trabajo en los Estados miembros depende fundamentalmente de las legislaciones nacionales y de la eficacia de
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las medidas de aplicación y control a escala nacional. A escala de la Unión, el acervo social sostiene y complementa las acciones de los Estados miembros en este ámbito"2. Pero, ¿cómo sostiene y complementa la Unión esas acciones A base de obviar la creación del Derecho comunitario a través del método tradicional, es sintomático que el Libro Verde se refiera a una serie de instrumentos políticos para abordar esas tareas "como el diálogo social de la UE y medidas financieras como el Fondo Social Europeo, Progress y la propuesta de Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización" (p. 7). Diálogo social y medidas financieras son los dos ejes de un apoyo y complemento a las acciones de los Estados miembros en el ámbito laboral que se avistan a corto- largo plazo, y que serán completados con "la coordinación de las políticas de empleo con la asociación para el crecimiento y el empleo y el método abierto de coordinación" Es más, la Comisión añade que estos métodos "combinan objetivos concretos y objetivos políticos establecidos a nivel de la Unión -que se traducen en planes nacionales-, el uso de referencias y de indicadores para determinar los avances realizados, el intercambio de experiencias y la evaluación por pares para sacar las enseñanzas de las buenas prácticas".
Más recientemente, la Comunicación de la Comisión titulada "Hacia los principios comunes de la flexiseguridad: más y mejor empleo mediante la flexibilidad y la seguridad"3, menciona entre los componentes de la flexiseguridad, como primero de sus cuatro ejes de actuación "las disposiciones contractuales flexibles y fiables [...] gracias a una legislación laboral, convenios colectivos y una organización de trabajo modernos" (p. 5). Por su parte, se sostiene que "los países que han adoptado políticas integradas de flexiseguridad suelen ser aquellos en los que el diálogo -y por encima de todo, la confianza- entre los interlocutores sociales, por un lado, y entre los interlocutores sociales y las autoridades públicas, por otro, ha desempeñado un papel importante"; para subrayar, más adelante que "la experiencia demuestra que el enfoque del partenariado es el más adecuado para desarrollar las políticas de flexiseguridad" (p. 9). La razón de mencionar este documento descansa en el resultado que se desprende del texto citado relativo a la flexiseguridad: en esa tendencia a propagar las fórmulas de flexiseguridad en todos los Estados miembros se inscribe una política inequívoca hacia la flexibilidad en la creación y adopción de normas del ámbito social europeo.
El trabajo que se aborda a continuación parte de dos premisas y se apoya en una hipótesis. Las premisas son de sobra conocidas y atienden a que no hay un Derecho Social Europeo y a que la protección de las condiciones laborales y la mejora de la calidad del trabajo en la Unión Europea dependen fundamentalmente de las legislaciones nacionales.
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Como hipótesis se propone que la extensión del "método abierto de coordinación" a materias distintas para las que se contempló está alterando la fuente originaria de creación de Derecho social Europeo, como debilitando la fuente derivada característicamente armonizadora de la política social: la directiva social.
El método utilizado ha sido el análisis de los factores presentes en el nacimiento y desarrollo de la Unión Europea, así como el estudio del Derecho originario y derivado adoptado en esta última década.
La situación actual del Derecho social europeo recuerda la de la legislación obrera de los postreros años del siglo XIX y principios del XX. No hay una intervención sistemática en esta materia, sino que la acción normativa de la Unión se ha proyectado sobre determinadas parcelas del empleo y la política social. Se trata por tanto de un "Derecho troceado" que, por lo mismo, no puede calificarse como "Derecho", ahora en el sentido de ordenamiento jurídico o sistema. Entre los factores que han desencadenado esta situación se deben citar los siguientes:
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La filosofía liberal originaria de la Unión Europea y la inicial falta de inter-vención en la política social4.
Es conocido que en los primeros Tratados de la UE se aludía claramente, y casi únicamente, a la finalidad económica de la UE. El tratado de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero sólo preveía competencias sociales de carácter consultivo, informativo, orientador y de estudio (especialmente en el ámbito de las reconversiones y empleo). Los objetivos sociales de mayor relevancia seguían residiendo en los Estados Miembros. Por otro lado, la Comunidad Económica Europea, de la cual llama la atención su denominación, contempló unos objetivos sociales más ambiciosos y más amplios, entre los que pueden citarse la libre circulación de trabajadores y la aproximación de legislaciones y políticas sociales. Sin embargo, el desarrollo real de esos objetivos no ocurrió hasta 1975, después de la conocida como crisis del petróleo (1973) y por la clara influencia de determinados gobiernos socia-
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listas de algunos países miembros. Esta mayor conciencia por lo social se reflejó en el Programa de Acción Social (1974). El Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica o EURATOM nació circunscrito a una acción social comunitaria muy determinada (salud y seguridad de los trabajadores frente a radiaciones ionizantes), pero tuvo un notable desarrollo de la mano del Derecho derivado, según se puede comprobar en la ingente cantidad de directivas sociales que se aprobaron en esa época y que están relacionadas algunas directamente, otras tan sólo indirectamente, con la salud y seguridad de los trabajadores. Se llegó al Acta Única Europea (1986) que contenía una profunda reconsideración del lugar de la Europa social, de la Europa de los ciudadanos. Se parte de una mayor conciencia de la identidad europea y el desempleo empieza a considerarse como uno de los problemas a erradicar en la Unión Europea. Corresponde también a estas fechas la modificación de la regla de la mayoría cualificada para la aprobación de Directivas "sociales" sobre seguridad y salud, tal y como ocurrió con la Directiva Marco 89/391/ CEE, de 12 de junio, del Consejo, sobre aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo. La Carta comunitaria de derechos sociales fundamentales de los trabajadores, de 1989, sin ser un texto vinculante, se erige en el primer referente constituyente para impulsar la Europa social, en gran parte debido a la definición de los derechos fundamentales que realiza: libre circulación... Con todo, la eficacia jurídica de ese texto fue muy limitada, en gran medida debido a las turbulencias económicas e institucionales vividas en el seno europeo. Con el Tratado de Maastricht (TUE 1992), se da un paso más hacia la Europa social, aunque las pretensiones de crear una única Europa a escala social se ven finalmente mermadas por la negativa de algunos Estados miembros a ratificar la parte social del Tratado. Así, el Acuerdo sobre Política Social, anejo al Tratado sería sólo suscrito por 11 de los 15 Estados miembros de la Unión, representando, con todo, un salto cualitativo en materia social en base a los siguientes argumentos:
- La actuación normativa comunitaria se extiende al conjunto legislación laboral.
- Se contempla que las acciones con contenidos laborales sean aprobados por mayoría cualificada.
- Se promueve el diálogo social.
Más recientemente, el Tratado de Ámsterdam supondría la plena articulación...
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