La modernización de la administración del estado: lo viejo y lo nuevo

AutorLuis Fernando Crespo Montes
Páginas231-263

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a) Una distinción política casi doctrinal

No hay dos sin tres. Instalado el nuevo equipo político del Ministerio para las Administraciones Públicas a partir de marzo de 1991, el Ministro de turno, Juan Manuel Eguiagaray, en su primera comparecencia en el Congreso ante la Comisión de su ramo a finales del mes siguiente, hizo una importante digresión casi doctrinal para distinguir la modernización de la Administración de los tradicionales programas de reforma, que puede resultar interesante reproducir:

El concepto de modernización, que SS.SS. sin duda conocen, supone una afirmación del realismo político frente a la vieja idea de reforma que pretendía exclusivamente, mediante normas, modificar las pautas, los hábitos y las culturas administrativas. No es por una ley, no es por un decreto, no es por una orden como es posible alterar, modificar, hacer más eficaz, más efectivo todo un entramado tan complejo como es la Administración. La modernización no es, desde luego, sólo un concepto ni, muchísimo menos, un eufemismo; es, sobre todo, una estrategia de cambio y una concurrencia de ilusiones para mejorar. La modernización es un enfoque gradual, que introduce elementos dinamizadores en el seno de las organizaciones públicas para cambiar aspectos parciales de las mismas y llegar de este modo a su plena mejora. Es decir, frente al carácter estático y totalizador de la reforma, que en un solo acto pretendería transformar algo tan complejo como una Administración, la modernización se caracteriza por una dimensión dinámica y permanente. No quisiera incurrir en un debate terminológico, sino realmente ponerles de manifiesto que se trata de un planteamiento alter-nativo a la vieja idea tradicional de reforma de la Administración

.

Desde luego la cuestión no era puramente terminológica. Se trataba, ni más ni menos, que de poner distancia con el planteamiento de reforma de la Administración, de la reforma administrativa de corte tecnocrático. Lo que tenía un propósito eminentemente político, aunque obviamente innecesario. Que, por otra parte, tampoco era muy original, pues ya en 1980 el entonces Ministro Adjunto al Presidente para la Administración Pública, Sebastián Martín-Retortillo, había arremetido contra la reforma que a finales de los cincuenta había patrocinado su colega de cátedra. En el citado libro de El reto de una Administración racionalizada, que recoge el informe que en aquel año había presentado ante la Comisión Delegada del Gobierno para la Administración Pública (de efímera existencia como se verá inmediatamente), se puede leer:

Intencionalmente descarto, ya desde el comienzo, el recurso a cualquiera de los tópicos al uso. Así, la «bandera» de la llamada «reforma administrativa», de evidente corte tecnocrático, empleada siempre para eludir el planteamiento real de una serie de problemas que, nótese bien, tienen su ámbito adecuado en el marco de una acción política. Las referencias que puedan recogerse de una posible «reforma administrativa» lo son a efectos puramente convencionales. De ahí que, acaso, se advierta semánticamente una aparente contradicción: se trata de plantear la reforma de la Administración sin levantar la bandera de la «reforma

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administrativa

, con las connotaciones de imperatividad y de falta de credibilidad políticas que tal enseña suscita siempre. Nada de «programas» espectaculares, ni de reiterados enunciados de intenciones; a ninguna parte conducen. La valoración de las «reformas administrativas» de todos los países, y de todos los tiempos, ha sido siempre negativa y decepcionante. Demasiado ruido y pocas nueces. La ley, y en general la norma jurídica, sólo tienen valor como instrumento de transformación social -y eso es precisamente lo que se pretende- cuando hay una moral y una voluntad de llegar a un objetivo determinado. Es aquí donde es preciso hacer hincapié: en la voluntad política para afrontar la transformación de la Administración».

Efectivamente, no estamos ante una cuestión puramente semántica; es cierto que tiene una evidente connotación política. Admitamos a efectos dialécticos (incluso ideológicos) que no es lo mismo reforma administrativa que modernización de la Administración. O transformación, como dice el profesor Martín-Retortillo. Pero al final siempre se termina en lo mismo: desde las inevitables, y puede que a veces necesarias, reformas legales a los programas de simplificación de procedimientos y trámites, pasando por las recurrentes invocaciones a la transparencia e información, con la mira siempre puesta en el ciudadano.

Pero volviendo a la comparecencia del Ministro Eguiagaray en aquella oportunidad, además de sentar la distinción más ideológica que conceptual entre reforma y modernización, no mencionó, ni tan siquiera de pasada, el compromiso concreto de un Plan de Modernización. Hizo, eso sí, una referencia a los objetivos comunes compartidos con otros países de la OCDE, tales como

orientar la actividad de la Administración hacia la consecución de resultados; preocuparse por la calidad del servicio público; conformar una nueva cultura administrativa basada en la responsabilidad de los gestores y en el servicio, mucho más que en el mero respeto al principio jerárquico o al principio de legalidad; y flexibilidad de la organización y sus procedimientos para conseguir los resultados anteriores

.

He aquí el renovado marco conceptual de la modernización, aunque tampoco es que hiciera una exposición detallada de algunas técnicas concretas. Se refirió sólo al sistema integrado de gestión por objetivos, al lenguaje de los documentos administrativos y «a una revolución silenciosa que se ha ido produciendo en la Administración y que es necesario todavía potenciar: es la revolución informática». Pero nada más.

b) El Plan de Modernización de la Administración del Estado

Fiel a este este compromiso genérico de modernización, a los pocos meses, el 15 de noviembre de 1991, el Consejo de Ministros aprueba un Acuerdo para el desarrollo de un Plan de Modernización de la Administración del Estado. Plan que había sido elaborado y consensuado con los Ministerios en el plazo récord de menos de siete meses.

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El preámbulo del Acuerdo está lleno de los mejores tópicos del momento, y aun de antes: los importantes retos de la sociedad española... la Administración Pública es la mayor empresa del país; la plena incorporación al Acta Única Europea... la importancia de las tareas que debe prestar la Administración para apoyar las mejoras de la economía española y hacer frente a los retos de la Europa sin fronteras... la calidad y efectividad de los servicios que demandan los ciudadanos... la inevitable contención del gasto público exigida por la economía... la incorporación de nuevos valores a la cultura administrativa tradicional...

El nuevo Plan tenía como objetivo genérico la mejora de la calidad de los servicios públicos «particularmente en aquéllos que afectan más directamente a los ciudadanos». Para ello obligaba a los Ministerios a proponer un programa concreto de modernización de actividades, cuya renovación consideraban prioritaria. Pero no se limitaba a esta directriz ya que apuntaba un conjunto de líneas de actuación, tales como la mejora de la información y la comunicación a los ciudadanos; la simplificación de los trámites administrativos; así como un paquete conjunto de técnicas ya conocidas y utilizadas para el gran propósito de modernizar la Administración: adecuación de la estructura, organización y efectivos a las funciones que hay que desempeñar; aplicación de nuevas técnicas de dirección (dirección por objetivos; gestión y evaluación de la calidad; mejora de procedimientos de actuación y control de resultados; incorporación de nuevas tecnologías de la información; y gestión, ahora estratégica, de recursos humanos...). Se notaba que en algo se había inspirado en las estrategias propuestas depor los directivos públicos que participaron en el estudio Delphi como informadores-clave. Y también en algunos papeles preparados por consultores de Naciones Unidas pertenecientes a países de la comunidad iberoamericana, que de vez en cuando pasaban o paseaban por Madrid.

El Acuerdo del Gobierno también contenía algunas otras orientaciones para los proyectos ministeriales que integrarían el Plan de Modernización: identificación precisa de objetivos referidos a las mejoras de la gestión externa con repercusión directa en los usuarios o al funcionamiento interno del organismo, o al desarrollo de experiencias integrales de modernización. Y siempre bajo el lema general de una particular atención a la eficiencia en la utilización de los recursos dentro de las limitadas disponibilidades presupuestarias.

Los programas ministeriales también debían incluir medidas concretas que hubieran de realizarse en ejecución de los proyectos incorporados a los mismos, así como los órganos responsables y los medios para verificar su cumplimiento. En fin, ni más ni menos que lo usual en cualquier planificación.

Aspectos organizativos

Pero no quedaba ahí el planteamiento. El propio Acuerdo del Consejo de Ministros establecía un doble mecanismo formal de seguimiento. A efectos de dirección y coordinación -se decía- se creaba una Comisión presidida por el pro-

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pio Vicepresidente del Gobierno e integrada por los Ministros para las Administraciones Públicas, de Economía y...

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