Modelos singulares de financiación autonómica. El régimen foral

AutorEugenio Simón Acosta
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Navarra
Páginas221-256

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I Introduccion

A diferencia de lo que ocurre con otros sectores del ordenamiento en los que las competencias autonómicas no son homogéneas, el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en España está dotado de un alto grado de uniformidad. La razón es bien conocida. Los intentos de armonización de la estructura autonómica del Estado, gestados en los pactos de julio de 1981, chocaron contra la STC 76/1983, de 5 de agosto, que estimó el recurso previo de inconstitucionalidad contra la polémica Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico, carente de cobertura constitucional. Sin embargo, el régimen financiero de las Comunidades Autónomas fue objeto de una específica disposición constitucional, el artículo 157.3 CE, que autorizó a las Cortes Generales para aprobar una ley orgánica reguladora del ejercicio de las competencias financieras establecidas en el propio artículo 157. La Ley Orgánica 8/1990, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, establece el marco general y uniforme de financiación autonómica.

El Acuerdo 1/1996 del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 23-9-1996 diseñó un nuevo sistema financiero, al que se opusieron Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura, que cristalizó en la reforma de la LOFCA operada por LO 3/1996, de 27 de diciembre. El nuevo sistema, basado en el principio de corresponsabilidad fiscal, sólo se aplica a las Comunidades Autónomas que lo han aceptado, pero de aquí no podemos extraer la existencia de regímenes particulares pues no puede afirmarse que sea un modelo especial el de las Comunidades Autónomas que continúan rigiéndose por el sistema general anterior a 1996.

Podemos decir, pues, que el sistema de financiación autonómica es homo-géneo, aunque existen algunos regímenes peculiares o singulares que la propia Constitución ampara, por las características históricas o geográficas que concurren en algunas partes del territorio nacional:

  1. Por un lado, tenemos el específico reconocimiento del régimen económico y fiscal de Canarias en la DA 3.a CE. La Comunidad Autónoma de Canarias dispone de un régimen financiero que sigue el sistema general de la LOFCA, aunque modulado por el peculiar régimen económico-fis-221

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    cal del Archipiélago Canario, tal como prevé la DA 4.ade la LOFCA. Así, la Comunidad Autónoma de Canarias dispone de poderes normativos para el desarrollo reglamentario de la gestión del Impuesto General Indirecto Canario y del Arbitrio sobre la Producción e Importación (DA 10.º2 de la Ley 20/1991, de 7 de junio), gestiona dichos impuestos (artículos 62 y 90 de la Ley 20/1991), cuya recaudación se distribuye entre la Comunidad Autónoma, Cabildos Insulares y Ayuntamientos (artículo 64 y DA 1.3 de la Ley 20/1991).

  2. En segundo lugar, Ceuta y Melilla son ciudades no integradas en la organización provincial que, al amparo del artículo 144.b) CE, han obtenido su propio Estatuto de Autonomía. Su especialidad financiera está prevista por la DA 5.3 de la LOFCA. El título V de las respectivas leyes reguladoras de los Estatutos de Autonomía (LO 1/1995 y LO 2/1995, ambas de 13-3-1995) diseñan el régimen financiero autónomo, que es un híbrido del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de los Entes Locales.

  3. En fin, los verdaderos regímenes singulares de financiación son los de Navarra y del País Vasco, a cuyo análisis dedicaremos las páginas que siguen.

II El régimen de convenio y el de concierto: analogías y diferencias

El régimen de Convenio Económico vigente en Navarra y el de Concierto del País Vasco son a veces percibidos como un mismo fenómeno jurídico, a pesar de las notables especialidades que los separan. Es importante, por ello, iniciar este capítulo destacando algunas de sus semejanzas y diferencias más significativas.

II 1. Fundamento constitucional

Sin perjuicio de profundizar más adelante en esta idea, el Convenio y el Concierto tienen su fundamento jurídico en la Disp. Adic. 1.3 de la CE, que ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales.

Tanto la Ley Orgánica 1311982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA) como el Estatuto del País Vasco (EPV) incorporan a su texto y actualizan dentro del sistema constitucionallos regímenes de Convenio y Concierto: artículo 45 de la LORAFNA y artículo 41 del EPV.

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II 2. Carácter paccionado

El Convenio y el Concierto son la norma institucional que contiene el régimen jurídico de la relaciones entre el ordenamiento tributario de los territorios forales y el de régimen común, y que determinan la aportación que deben hacer dichos territorios a la financiación de las cargas o gastos generales de la Nación.

Tanto el Convenio como el Concierto son normas con rango de ley ordinaria, aprobadas por las Cortes Generales. Pero se ha de reconocer a dichas leyes una particularidad que las diferencia de otras: el procedimiento para su aprobación requiere la intervención de las instituciones representativas del País Vasco o de Navarra. El texto de la leyes fruto de un acuerdo entre Navarra o el País Vasco y el Estado y su modificación sólo puede producirse por el mismo procedimiento. El carácter consensual de dicha ley tiene su principal manifestación formal en el hecho de tratarse de una ley de artículo único que las Cortes Generales se limitan a aprobar o a rechazar en bloque, sin posibilidad de enmienda al texto previamente pactado.

La Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Fuero de Navarra, alude explícitamente a la naturaleza paccionada del Convenio: «Dada la naturaleza paccionada de los Convenios Económicos -dice el artículo 45.4 de la citada Ley Orgánica-, una vez suscritos por el Gobierno de la Nación y la Diputación, serán sometidos al Parlamento Foral y a las Cortes Generales para su aprobación mediante ley ordinaria». La Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el vigente Convenio Económico de Navarra es una ley de artículo único. El artículo 6 del Convenio establece que cualquier modificación deberá ajustarse al mismo procedimiento seguido para su elaboración y aprobación. Así se ha hecho en las modificaciones posteriores, como la operada por Ley 12/1993, de 13 de diciembre, de adaptación del Convenio a las leyes del Impuesto sobre el Valor Añadido y de los Impuestos Especiales; o la Ley 19/1998, de 15 de junio.

El carácter paccionado del Concierto se admitió en el debate parlamentario del Estatuto Vasco y de hecho se confirmó en el procedimiento seguido para la aprobación del Concierto en 1982 (no obstante, algunos diputados hicieron valer su derecho a enmendar el texto concertado pero no presentaron enmienda alguna por prudencia política). La Disp. Adic. 2.a del primer Concierto Económico, aprobado por Ley 12/1981, de 13 de mayo, lo confirma al decir que las modificaciones se realizarán por el mismo procedimiento seguido para su aprobación y que la adaptación a los nuevos tributos del Estado se realizará de común acuerdo. Las reformas y adaptaciones que posteriormente se han realizado lo han sido por leyes de artículo único que destacan en su preámbulo el

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carácter consensuado del nuevo texto (Ley 49/85, de 27-XIl, de adaptación Concierto Económico con el País Vasco al ¡VA y Ley 27/90, de 26-XIl, por la que se modifica parcialmente el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País...

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