Modelos de servicio civil
| Autor | Manuel Villoria Mendieta |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos-Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset |
| Páginas | 29-45 |
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Creemos que, a efectos de comprender, a grandes rasgos, cuál es la situación de los distintos países latinoamericanos frente al reto de la construcción de un servicio civil de carrera eficaz, una herramienta analítica que nos puede ayudar es la de distinguir tres tipos de paradigmas con los que las Administraciones pueden ser observadas, comprendidas y sintetizados sus rasgos esenciales. Estos tres paradigmas son: el preburocrático, el burocrático y el postburocrático. Procederemos a explicar cada uno de ellos y, posteriormente, a situar a cada país estudiado en una de las categorías.
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En una Administración preburocrática el empleado público es reclutado por la autoridad que nombra entre las personas afines ideológica y personalmente, es seleccionado por el poder político al que sirve sin controles internos o externos, se busca en él/ella la lealtad firme, y se prefiere a personas conectadas al partido y, dentro del partido, a la facción del que nombra. La buena evaluación del rendimiento está conectada a la fidelidad y disciplina para con los responsables políticos de quien depende. Las normas jurídicas no tienen por qué representar un impedimento para la consecución de objetivos políticos. No existe seguridad en el empleo, ni formación reglada, ni carrera definida, ni planificación de recursos humanos, entre otros muchos déficit. Este tipo de Administración se sitúa en sistemas políticos donde el prebendalismo es el rasgo común de los partidos, el Estado de derecho es débil, la corrupción alta y la economía de mercado se enfrenta a continuos incumplimientos de las condiciones en las que operaría adecuadamente —competitividad, transparencia, información e igualdad—, por lo que la economía tiene profundos problemas para un funcionamiento adecuado. Este modelo de Administración hace difícil la industrialización y el desarrollo.
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La Administración burocrática, por el contrario, ha sido un componente esencial de todos los procesos modernizadores hasta ahora conocidos. La burocracia es congruente con el fenómeno del desencanto —«entzaube-rung» para Max WEBER— y con sus consecuencias, es decir, intelectualización y búsqueda del fin mediante el cálculo de los medios; las sociedades modernas, frente a las antiguas, ya no se explican el mundo desde los mitos y la religión, sino que tratan de alcanzar una comprensión racional del mismo y buscan su transformación. El ser humano moderno no acepta resignadamente el entorno, sino que busca ponerlo al servicio de la persona. El sistema político moderno, al buscar legitimación, tiene que ofrecer razones y procedimientos adecuados de generación y expresión de las decisiones. Las sociedades occidentales, embarcadas en los procesos de racionalidad instrumental, «creen» en una legitimidad basada en la racionalidad y las normas, aceptan a los gobernantes elegidos de acuerdo con dichas normas y obedecen los productos de los procesos racional y legalmente establecidos, es decir, a las leyes y no a las personas. La legitimidad del Estado, en la visión sociológica y empírica, de acuerdo con lo observable en las sociedades occidentales, es una legitimidad procedimental, es legítimo y se obedece aquello que las autoridades, elegidas de acuerdo con los procedimientos de selección de elites, establecen, siempre que se formalicen en leyes elaboradas de acuerdo con las normas procedimentales; en definitiva, se obedece a las leyes.
Dicho todo esto, surge la inevitable pregunta ¿qué modelo de Administración es más congruente con este modelo de legitimación del poder político ¿Qué modelo es más congruente con el Estado de Derecho y con la economía de mercado ¿Sería congruente un modelo de Administración en el que los empleados públicos dependieran del gobierno plenamente e hicieran lo que éste ordenara, aunque estuviera en contra del Derecho ¿Sería congruente un modelo basado en decisiones coyunturales, sin base racional y sin planificación Obviamente, no. Lo que, por el contrario, parece evidente es que el modelo de Administración coherente es un modelo basado en la racionalidad y el respeto a las leyes. Es decir, un modelo burocrático profesional.
Los rasgos ideales de esta organización, que constituye el tipo más puro de la legitimidad racional-legal, serían, entre otros (WEBER, 1979):
La especialización de funciones: coherente con la necesaria tecnificación racional.
La jerarquía: coherente con el principio democrático —se obedece a los electos y a los nombrados por éstos— y con la racionalidad del sistema-principio de la unidad de mando.
La delimitación rigurosa de competencias: coherente con la necesaria organización y seguridad jurídica.
Estructura competencial basada en normas: esencial para la seguridad jurídica, pues toma las decisiones a quien compete según la ley.
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Además, la burocracia, en consecuencia, también es congruente con (GIDDENS, 1997):
El modelo de empleado congruente con este tipo de organización y sistema de legitimidad es el funcionario; es decir, siguiendo, de nuevo, a WEBER (1979), el modelo reúne las siguientes características:
El seguimiento estricto de procedimientos: esencial para garantizar el respeto a la norma y la garantía de los derechos ciudadanos — culmina con el principio de audiencia al interesado.
El uso de documentos y comunicación por escrito: coherente con la seguridad jurídica y la posibilidad de apelación.
La no propiedad del cargo: esencial para evitar el uso privado del cargo y su desconexión del respeto a la norma y la jerarquía.
La preparación técnica para acceso al puesto: coherente con la necesaria racionalidad y especialización.
Los procedimientos racionales de disciplina y control: para garantizar el respeto al derecho y la racionalidad de las decisiones.
El desarrollo del capitalismo y la industrialización: pues proporciona seguridad jurídica que permite la previsión e inversión a largo plazo.
La urbanización y la especialización ocupacional: pues está abierta a una constante especialización y profesionalización interna.
El desarrollo de la ciencia y la tecnología: pues promociona, hasta un cierto nivel, la sistemática entrega a la profesionalización técnica de por vida. La difusión de normas jurídicas abstractas: pues garantiza una elaboración y aplicación sistemática de las mismas, indiferente, hasta cierto punto, a los procesos de lucha de poder partidista.
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El cargo es asignado a funcionarios individuales.
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Están sometidos a relaciones jerárquicas.
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Son nombrados por autoridad competente.
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Están técnicmente preparados para desempeñar su cargo.
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Su relación es voluntaria.
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Tienen seguridad de empleo.
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Su dedicación al cargo es plena u ocupa la mayor parte de su tiempo.
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Trabajan dentro de un sistema de carrera.
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Son retribuidos con un salario periódico y suficiente y poseen derechos de pensión.
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Son retribuidos de conformidad a su rango.
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Promocionan por antigüedad.
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Trabajan bajo la protección formal de su cargo.
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Y este modelo es la base para evitar la corrupción y la desprofesionalización propios del spoils system y para hacer real el sistema de dominación racional-legal y el avance técnico en el que las sociedades modernas se han embarcado. Por ello, Weber dice: «el funcionariado moderno…se va convirtiendo en un conjunto de trabajadores intelectuales altamente especializados mediante una larga preparación y con un honor estamental muy desarrollado, cuyo valor supremo es la integridad. Sin este funcionariado se cerniría sobre nosotros el riesgo de una terrible corrupción y una incompetencia generalizada, e incluso se verían amenazadas las relaciones técnicas del aparato estatal, cuya importancia para la economía aumenta continuamente y aumentará gracias a la creciente socialización» (1982, p. 320).
En una variante ya más desarrollada y sofisticada, la burocracia culminó con la construcción de servicios civiles fuertemente profesionalizados. La profesionalidad del servicio público, en el modelo teórico ideal, implica bastante más que la mera selección por mérito o la permanencia en el empleo. Combinando las obras de diversos autores, podríamos decir que el modelo institucionalmente ideal de servicio civil de carrera implica lo siguiente (GARRIDO FALLA, 1985; ROHR, 1986; TERRY, 1995, PRATS, 2000; HORN, 1995):
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El papel fundamental de la burocracia es sostener y preservar los principios constitucionales. Esta obligación ya nace del propio juramento o promesa del cargo en su toma de posesión.
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A pesar de que la burocracia debe ocupar un papel subordinado, aunque autónomo, con respecto a otras instituciones democráticas y procesos, el ejercicio de dicho papel no implica que los funcionarios deban permanecer pasivos en la acción de gobierno. Los funcionarios tienen el derecho legítimo, amparado por la Constitución, de controlar el poder de los líderes políticos electos.
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La burocracia, aunque no es electa, tiene una labor de representación. Dicha labor la ejerce a través de su constante participación en los procesos de toma de decisiones, así como en el ejercicio de su obligación de asegurar que en las opciones de políticas se produce una razonada deliberación por parte de todos los implicados en el asunto.
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Las burocracias no sólo ejercen labores administrativas, sino que también ejercen, de forma delegada y subordinada, poderes cuasilegislativos y cuasijudiciales, por dicha razón, su permanencia y estabilidad es fundamental para la generación y aplicación imparcial del derecho.
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La objetividad e imparcialidad con la que actúa, hace que su búsqueda de eficacia pueda beneficiar o perjudicar al partido político en el Gobierno, es decir, que su eficacia es indiferente al interés partidista del poder.
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Las condiciones esenciales de trabajo de estos peculiares empleados son definidas...
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