El modelo español de empleo público, las politicas de recursos humanos y la evaluación del desempleo
| Autor | Prof. Dr. Alberto Palomar Olmeda |
| Cargo | Universidad Carlos III de Madrid |
1. - Los recursos humanos en el contexto actual de la Administración Pública 1.
Nos encontramos en un momento importante en el futuro de la Administración Pública. Por primera vez en muchos años. todos los que van desde la publicación del Texto Constitucional, se habla, con una cierta seriedad de la elaboración y aprobación de un Estatuto de los funcionarios públicos. Esta reforma viene a completar un << circulo>> de reformas globales y parciales en relación con el régimen jurídico de las Administraciones Públicas. En esta línea pueden citarse la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y las modificaciones parciales de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y de la Ley 15/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, que se debaten en esto momentos en sede parlamentaria y administrativa, respectivamente.
En esta línea el cambio del régimen jurídico del personal funcionarial constituye << el cierre>> de la reforma y desde otro punto de vista un anhelo de los funcionarios, una exigencia de los representantes sindicales o un paso necesario en la configuración futura del sector público español. El que exista coincidencia en la necesidad de la reforma implica, claro está, y ese es el gran reto que las líneas y los intereses de cada uno de los colectivos.
Es claro en este sentido que los empleados públicos - como el resto de trabajadores - buscan un entorno más pacífico de mayor limitación de los derechos de la organización en la que se insertan y de mayor delimitación de los derechos que le corresponden en el seno de la misma. Los sindicatos buscan ampliar su papel y su área de influencia con mayores niveles de inserción en un sector en el que entraron tardíamente pero en que por las especiales características del mismo su implantación tiene unos perfiles menos cruentos que en otros sectores. Por su parte el sector público como sector económico necesita la implantación de pautas de racionalidad y de competencia con los que dejar ser un <<estorbo>> para la economía y para la sociedad en su conjunto. El equilibrio entre los intereses de todos ellos es, sin duda, difícil.
Precisamente por esto nos encontramos ante una cuestión esencialmente polémica en la lucha partidista o sindical y, en general, en el seno de la Administración pero que, a primera vista, está lejos de levantar entusiasmos en la sociedad que, muy a menudo, desconoce el sistema de organización de la función pública. Lo que a ésta preocupa esencialmente son los resultados de la ordenación, esto es, si las normas o el esquema jurídico es capaz de dotar a la Administración de unas pautas de funcionamiento de las que adolece en la actualidad.
Desde una perspectiva como ésta debe indicar que el mero transcurso del tiempo (se dice a menudo que han pasado 18 años desde la publicación de la Constitución y no se ha dictado la norma prevista en el artículo 149.1.18
2) no es en sí misma una causa justificativa de la necesidad del cambio. Sí por el contrario lo justifica el agotamiento de un modelo o la imposibilidad de servir nuevos fines o nuevas formas con el modelo preexistente.3
Así las cosas parece, como antes indicábamos, que existe un cierto consenso sobre el agotamiento del modelo de función pública 4. En esencia las causas justificativas del mismo se centran sintéticamente en las siguientes:
- La dispersión de normativa y de regímenes jurídicos entre los distintos sectores de la función pública.
Esta dispersión es típica de un modelo normativo hecho por sedimentación. De esta forma y por lo que al <<tronco común >> se refiere es evidente que la articulación diferencial de los ámbitos de aplicación de la Ley de Funcionarios de 1964, la Ley 30/1984 y algunas normas puntuales como la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades de personal al
servicio de la Administración Pública5 ha producido uno de los primeros efectos de inconcreción y heterogeneidad que después adquiere un carácter más general.
Es claro que este fenómeno se agrava con la existencia de normas sectoriales específicas como las referentes al personal docente
6, al sanitario 7, al personal al servicio de la Administración de Justicia, de los servicios postales y de Telecomunicaciones, o, en el plano territorial, las normas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades que integran la Administración Local.
- El esquema organizativo en cuerpos de funcionarios
En esta línea podemos indicar que la Administración Pública que se proyecta de las normas indicadas esta asentada sobre un modelo tradicional, servido por funcionarios públicos, conforme a un sistema de carrera y fuertemente vinculado a la existencia de cuerpos de funcionarios como clave de articulación y aun de gestión de los recursos humanos.
Este esquema se ve seriamente afectado con la presencia de un gran número de personas -tendencialmente crecientesometidas al estatuto de los trabajadores y al régimen laboral en toda su extensión. 8
- Inconsistencia intrínseca del modelo funcionarial 9.
Se incluyen en este apartado una serie de cuestiones como la mezcla de modelos de organización (puestos de trabajo y carrera), la distorsión entre los sistemas selectivos y los de provisión de puestos de trabajo, o la propia utilidad actual del sistema de carrera 10 y la culminación en la función directiva 11. Asimismo el verdadero papel del personal laboral es, sin duda, uno de los elementos necesitados de concreción y aclaración.12
- Ausencia de elementos reales de participación y negociación en la determinación de las condiciones de trabajo 13.
Con independencia de las cuestiones generales apuntadas, y en el terreno de lo concreto, es necesario, sin embargo, referirse al hecho de que determinadas instituciones propias del derecho laboral se incrustaran en el marco funcionarial. En concreto nos referimos a la Ley 9/1987, de 12 de mayo, de Órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas (modificada por la Ley 7/1990, de 19 de julio, y posteriormente por la Ley 18/1994, de 30 de junio) y que instaura las figuras de la participación y la negociación colectiva dentro del ámbito de la función pública.
Esta Ley introduce mecanismos participativos propios del derecho laboral, si bien, se encuentra finalmente con el <nudo> de la reserva de ley en el establecimiento del estatuto de la función pública, por un lado, y en la determinación unilateral de los contenidos presupuestarios de cada año, que, evidentemente, limitan de una forma evidente el papel de los negociadores públicos frente a los del modelo imitado.
En todo caso, y con peculiaridades propias, es lo cierto que la aplicación de estas figuras está introduciendo nuevas pautas de comportamiento en un régimen administrativo caracterizado hasta esos momentos, por su unilateralidad. El proceso de introducción propicia que, en estos momentos, debamos plantearnos, como anteriormente indicábamos, el problema desde otra perspectiva mucho más profunda, cual es la del verdadero alcance de estas instituciones en el ámbito de lo público y la necesidad de un replanteamiento general que, respetando los respectivos marcos de referencia, permita la igualación de funcionarios y laborales en el seno de la función pública al menos en torno a unos mínimos contenidos esenciales.
- La desmembración del estatuto funcionarial por la vía de las normas de organización.14
Es este un problema extrínseco al propio modelo que presenta un mayor calado teórico. Nos referimos al, a estas alturas, muy conocido problema, del escape del derecho público de las Administraciones Públicas y su gestión conforme a esquemas de derecho privado. La cuestión teórica ya ha sido abordada por lo que nos limitaremos aquí a reseñar los efectos prácticos de la misma. En esta línea debemos recalcar que esta huida está representando para el régimen de función pública un vaciamiento y una delimitación del ámbito subjetivo de aplicación. Numéricamente, por así decirlo, cada vez son y serán menos los empleados públicos a los que se les aplicará la normativa funcionarial, al menos mientras ésta esté configurada como en los momentos actuales como directamente vinculada a quienes son funcionarios públicos.
Este conjunto de circunstancias es, en muchos casos, puramente internas. Sin embargo, es lo cierto que en cualquier análisis de este tipo no puede obviarse que el coste y la repercusión económica de los recursos humanos en el seno de las Administraciones Públicas no permite alejar las soluciones futuras de este sector de las que deben predicarse para el conjunto del sector público.
En este sentido es necesario reparar, si quiera sea brevemente, en la circunstancia de que la sociedad española lo que se cuestiona hoy es la propia existencia - o para ser más exactos - el alcance y extensión del sector público - del sector...
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