El modelo de Hacienda local a examen

AutorFrancisco Javier Durán García
Páginas73-90

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2.4.1. Problemática del gasto municipal

En virtud del principio de suficiencia, si las demandas de los ciudadanos se traducen en un marco competencial determinado para el Municipio, los recursos de las corporaciones deberán ajustarse para cubrir las necesidades de gasto que manifiesta la entidad en el ejercicio de las competencias que le permite la ley173, al menos en lo que se refiere a las competencias obligatorias, propias o delegadas, y a un margen suficiente para competencias voluntarias que permitan maniobrar al Municipio con autonomía.

Este gasto no es una foto fija sino que evoluciona en virtud de los parámetros ya expresados relativos a la cantidad y a la calidad del catá-

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logo de servicios que se presten. Necesariamente también evolucionará el gasto atendiendo a los cambios demográficos que sufra la población, no sólo por las variaciones en el número de habitantes, sino también por la distribución de los mismos en grupos (por edad, por sexo, por nivel cultural, y otros aspectos que cambian). En último lugar, pero muy a tener en cuenta, el gasto evoluciona en función de la capacidad presupuestaria del Municipio. Esta última circunstancia influye de manera determinante, pues la disponibilidad que marque la Hacienda local, en función de ingresos por tributos, subvenciones concedidas y restricciones al endeudamiento bajo la premisa del equilibrio presupuestario, será la que oriente la elaboración del presupuesto de gasto174.

Independientemente de los objetivos políticos en materia de gasto, lo cierto es que los Municipios, en virtud del principio de autonomía y bajo la cobertura cuasiflexible que ofrece la Ley de Bases, vienen afrontando gastos con distinta naturaleza. Por una parte, está el gasto municipal obligatorio, entendiendo por este el que se corresponde con los servicios a los que obliga la LRBRL en función de la población. Además, existe un gasto no obligatorio, que se correspondería con servicios que no son de obligada prestación pero que pueden ser asumidos por las corporaciones locales en el marco de la ley. Dentro de este gasto no obligatorio se encuadraría el gasto de suplencia de otras Administraciones, entendiendo el gasto destinado a cubrir actividades delegadas que corresponderían al Estado o a las CCAA. Ahora bien, no todo el gasto no obligatorio es gasto de suplencia, pues existen servicios y actividades que asumen los Municipios libremente y que no guardan un vínculo de colaboración o delegación con otras Administraciones175.

Sin duda alguna el principal problema con el que se enfrentan los Municipios en esta materia es el frecuente desequilibrio financiero ocasionado por el incremento paulatino de los servicios. Bajo el régimen competencial expuesto, los Municipios, en su mayoría, han visto incrementada su partida de gastos a distinta velocidad que la de ingresos, en parte por concurrir algunas de las siguientes causas:

a) El importante crecimiento experimentado por muchos Municipios en su tamaño, generalmente debido al desarrollo urbanístico de

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nuevos barrios, de nuevas zonas industriales y áreas de servicios, así como a la remodelación de zonas ya existentes176. Tal es así que, en ocasiones, este aumento de extensión y/o población ha sido tan rápido que algunos Municipios no han tenido capacidad no sólo para afrontar el gasto sino también para disponer una organización equilibrada de los servicios (Vg.: problemas en materia de seguridad ciudadana). A contrario sensu, otros Municipios han decrecido y atienden a duras penas el nivel de servicios que establece la ley para todos los ciudadanos.

b) El encarecimiento de la prestación de algunos servicios de naturaleza local (Vg.: recogida selectiva de residuos). Con el paso del tiempo, determinados servicios han evolucionado hacia un grado de tecnificación e informatización que requieren la utilización de medios especializados para que dicha prestación sea proporcionada correctamente y con un mínimo de calidad. A propósito del coste agregado a la prestación de algunos de estos servicios municipales, se discutió sobre la idoneidad de prestar estas competencias desde el ámbito provincial como el más adecuado177. Esta tesis quedó recogida tras la reforma de diciembre de 2013 en el art. 26.2 LRBRL, otorgando a las Diputaciones la coordinación de determinados servicios básicos para los Municipios inferiores a 20.000 habitantes. Aún así, el encarecimiento de los servicios es manifiesto y el gasto, más allá de trasladar el ámbito de gestión, sigue repercutiendo sobre los presupuestos municipales.

c) La heterogeneidad en la prestación de servicios que trae causa de la diversidad de necesidades que manifiestan los vecinos. Independientemente de la calificación de la competencia, según la clasificación del art. 7 LRBRL, los Municipios terminan realizando las actividades que solicitan sus ciudadanos porque, hasta cierto punto, se presta más atención a la instancia de los vecinos que a la calificación otorgada en la LRBRL178.

d) El aumento de la demanda de servicios en cantidad y en calidad. El ciudadano, como usuario de los servicios públicos, no se confor-

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ma sólo con proponer servicios sino que demanda la prestación del mayor número posible y que dicha prestación sea de calidad. Por lo tanto, parte de los problemas de financiación de los Municipios tienen su origen en este incremento de actividades y servicios.

e) La cooperación de los Ayuntamientos en el desarrollo de las competencias de las CCAA ha supuesto un incremento de las partidas de gasto179(Vg.: el desarrollo de la ley de dependencia). Es cierto que los gobiernos regionales tienen que prever la garantía de gasto para sufragar las obligaciones que deleguen. Sin embargo, muchas de esta colaboraciones se articulan a través de subvenciones finalistas y, es más, a los Municipios se les exige que realicen aportaciones económicas desde el presupuesto municipal para el desarrollo de estas colaboraciones. A nuestro juicio, esta forma de proceder es contraria a la sostenibilidad financiera. Además, a todo lo anterior se deben sumar los desequilibrios temporales que supone tener que adelantar el coste del servicio a la espera de recibir el importe de la subvención tras su justificación, así como otros gastos de gestión.

f) Finalmente, con incidencia en las causas anteriores, hemos de referirnos también a la aparición de fenómenos externos al ámbito estrictamente local pero que han ocasionado un aumento del gasto municipal. Se trata de fenómenos como los movimientos migratorios, el envejecimiento de la población, el desarrollo de la conciencia medioambiental y otras circunstancias similares.

A tenor de lo expuesto, debido a la concurrencia de una, varias o todas estas causas citadas, los Municipios han incrementado su cartera de servicios frente a la inicial que dispone la LRBRL, en parte por decisión de política local al amparo de su autonomía, en parte por la presión de las demandas vecinales. A este aumento de servicios acompaña un incremento del presupuesto de gasto municipal, y este crecimiento del gasto ha supuesto un desequilibrio financiero para la gran mayoría de los Municipios quienes se plantean, a su vez, cómo conseguir recursos suficientes para atender estos nuevos gastos180.

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Tras la reforma de diciembre de 2013, el legislador ha revisado el régimen competencial no tanto con el fin de ampliar el listado de materias, por ejemplo incluyendo los servicios que venían prestando los Municipios y que no tenían mención expresa, sino más bien para restringir el ámbito. En la revisión de las competencias a primado la consecución del equilibrio presupuestario sobre el ejercicio de la autonomía local. Sin embargo, la actualización del listado de materias no ha supuesto una revisión de los recursos para su financiación más allá del mandato contenido en el art. 26.4 LRBRL exigiendo en las leyes que concreten las competencias una memoria económica y prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las Administraciones Públicas. El legislador no entra a reformar las bases de la financiación y traslada la justificación de los recursos al legislador sectorial.

Con relación a este punto, RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ viene defendiendo que la cuestión competencial abordada de manera conjunta es un tema pendiente del legislador, y propone la necesidad de un estudio multidisciplinar para concretar las competencias propias, no sólo de los Municipios sino de cada una de las Administraciones territoriales181. En el mismo sentido, entendemos conveniente que la reforma del régimen competencial requiere una reforma del sistema de financiación para que exista un reflejo fiel de la relación entre competencias y recursos disponibles182.

Dicho lo anterior, el esfuerzo revisor en materia de competencias no sólo debe hacerlo el legislador sectorial sino también es una exigencia hacia los gobiernos locales. Así, según el art. 7.4 LRBRL, los Municipios antes de asumir nuevas competencias deberán requerir informes de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias.

A pesar de la voluntad del legislador tras la reforma de 2013, los Municipios se las ingeniaran para prestar servicios no obligatorios a fin

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de dar cobertura a la evolución constante de la demanda social que supera el listado contenido en la Ley. Ahora bien, en ocasiones la política municipal no planifica el medio plazo de estos servicios y sólo se articula en función de modas y actuaciones inconexas183. Los nuevos postulados de la sostenibilidad financiera...

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