Nuevo modelo de gestión y financiación de infraestructuras
| Autor | Rafael Izquierdo |
| Cargo del Autor | Catedrático de Transportes de la UPM. |
Catedrático de Transportes de la UPM. Presidente del Foro de Infraestructuras.
Si bien es cierto que las infraestructuras de obras públicas no generan directamente desarrollo económico, no menos cierto es que, indirectamente, ejercen unos efectos positivos dentro de la economía nacional, constituyendo un importante instrumento de progreso económico, cohesión económica y social, y vertebración territorial.
Por otra parte, las infraestructuras, durante el período de construcción, ejercen un destacable efecto de «arrastre» sobre la economía nacional a través del efecto multiplicador, pudiéndose convertir en algunos momentos y circunstancias, durante épocas de crisis, en instrumentos de política anticíclica, de gran utilidad para acelerar el proceso de relanzamiento de la economía. No obstante, es preciso señalar que dada las características de las obras públicas, que requieren largo tiempo para su construcción y puesta en explotación, el efecto puede ser contrario al anteriormente mencionado, pudiendo actuar como política procíclica en lugar de anticíclica.
En este sentido, el propio Libro Blanco de la Comisión, «Crecimiento, empleo y competitividad», publicado en diciembre de 1993, consideraba la importancia capital de las infraestructuras, no solo a corto sino también a largo plazo, para la recuperación económica de Europa, debido a sus efectos beneficiosos, tanto sobre el crecimiento económico como sobre el empleo y la competitividad.
Numerosos estudios realizados a nivel mundial -incluso así lo recogía el Plan Director de Infraestructura 1993-2007 (PDI)- ponen de manifiesto la estrecha correlación que existe entre la inversión pública y la productividad del sector privado. Según el PDI, la elasticidad de la productividad del sector privado-inversión o stock de capital público en España es del orden de 0,23 y si se trata de la inversión en infraestructuras de transporte 0,18, lo que quiere decir que un aumento de la inversión en infraestructuras del 100 % provocaría, en este caso, un incremento de la producción del sector privado del 18 %. Estas cifras son incluso superiores en otros países donde la elasticidad llega a sobrepasar el valor de 0,30. Asimismo se ha podido comprobar que contribuyen positivamente a disminuir los costes de producción, mejorando las condiciones de competitividad.
Es importante señalar que los impuestos que gravan las rentas generadas por el efecto multiplicador dan lugar, a su vez, a unos ingresos fiscales que pueden alcanzar un valor próximo, o incluso superior, al 50 % de la inversión. Por su parte, el modelo macroeconómico MOISEES, elaborado en su día por la Dirección General de Planificación del Ministerio de Economía y Hacienda, considera que una inversión equivalente al 1 % del PIB genera unos ingresos fiscales del orden del 0,6 % del PIB, lo cual significa que, en último término, su incidencia en el déficit presupuestario sólo alcanza el 0,4 % del PIB. Por el contrario, un recorte presupuestario en inversión del 1 % del PIB sólo hace disminuir el déficit público en un 0,3 % del PIB, como consecuencia de la disminución de la actividad económica y de los ingresos fiscales derivados.
Con independencia de los ingresos fiscales, anteriormente reseñados, es preciso destacar que en los casos en que las infraestructuras sean gestionadas por el sistema concesional de peaje o canon por el uso, o cuando la infraestructura y la gestión de los servicios estén en una misma mano, el Estado percibe una serie de ingresos derivados del IVA que grava los peajes o tarifas, así como del impuesto sobre los beneficios de las concesionarias o de las sociedades explotadoras de los servicios públicos. La importancia de estos ingresos fiscales es tal que, como ocurre en el caso de las carreteras, pueden alcanzar valores comprendidos entre el 30 % y 60 % del montante de la inversión, dependiendo del montaje financiero que se establezca en cada caso y de las aportaciones con que contribuya el sector público en la financiación del proyecto.
Este carácter impulsor que para la economía nacional tiene el desarrollo de las infraestructuras de obras públicas, su incidencia en la mejora de la productividad y competencia, y su capacidad de generar empleo son puestos de manifiesto en la Comunicación que, bajo el nombre de «La inversión pública en la estrategia económica», publicó la Comisión Europea, en diciembre de 1998 -COM (1998) 682 final-, poniendo de relieve las importantes repercusiones que la inversión pública en infraestructuras tiene para la economía nacional, siendo, no obstante, una de las primeras partidas presupuestarias que sufre recortes considerables en períodos de austeridad económica o cuando la coyuntura de un país así lo exige.
Preocupada por los efectos que puede ocasionar la férrea disciplina presupuestaria impuesta por el Tratado de Maastricht y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y consciente de que para que la economía europea se mantenga competitiva es necesaria una mayor inversión pública, la Comisión está impulsando nuevas fórmulas o soluciones que permitan hacer compatible la promoción de la inversión pública con la disciplina presupuestaria, que no solo no ha terminado con la primera fase de la Unión Económica y Monetaria sino que se ha visto reforzada para los próximos años en virtud del Pacto de Estabilidad y Crecimiento que ha precedido a los acuerdos de la Agenda 2000.
La consolidación del nuevo escenario europeo que comenzó a configurarse a partir de la segunda mitad de la década de los ochenta como consecuencia de una serie de importantes cambios socioeconómicos acaecidos, tanto en el ámbito nacional como mundial, exige un importante esfuerzo inversor de las Administraciones públicas en materia de obras públicas y de reconversión de los servicios públicos, en los que la competitividad y productividad, por una parte, y la calidad de vida y respeto al medio ambiente, por otra, son factores decisivos en los procesos de toma de decisiones.
El proceso de unificación europea -consolidación del mercado interior, globalización y liberalización de la economía, adopción del euro como moneda comunitaria, internacionalización de las actividades, configuración de redes transeuropeas, incorporación de nuevos Estados miembros, creación del nuevo Espacio Económico Europeo, incremento de las relaciones con los países PECO, consolidación de las políticas sectoriales, etc.-, así como los cambios que están teniendo lugar dentro de los diferentes sectores para adaptarse a las nuevas exigencias impuestas por el mercado y la moneda única -liberalización de los servicios públicos, desarrollo sostenible, respeto del medio ambiente, externalidades, etc.-, están configurando y consolidando un nuevo escenario al que es preciso adaptar las infraestructuras.
Otro hecho significativo y constatable, consecuencia de la mejora de la calidad de vida, que está introduciendo importantes cambios en el mercado, es la modificación de las pautas de comportamiento de las personas, lo cual está dando lugar a fuertes incrementos de la movilidad y a considerables modificaciones en los procesos productivos para adaptarse a las nuevas exigencias de la demanda, mejorando el servicio al cliente, aumentando su productividad y disminuyendo sus costes.
La consecuencia inmediata de este fenómeno, en lo que al sector productivo se refiere, ha sido el desarrollo e implantación de nuevas estrategias logísticas en las empresas de producción que han tenido que reorganizar sus actividades, basándose en la gestión integral de los flujos de materiales e información (técnicas JIT, por ejemplo), con el fin de ir eliminando paulatinamente, en la medida de los posible, el volumen de los stocks, los plazos de las entregas, los defectos, etc.
Otro tanto ocurre con el sector del agua en España que está en fase de transformación interna como consecuencia de la limitación de los recursos hídricos. El nuevo modelo hidráulico que se está configurando, basado en un uso...
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