El modelo catalán propuesto: Proyecto de Ley de Gobiernos Locales de Cataluña
| Autor | Marina Rodríguez Beas - Josep Ramon Fuentes i Gasó |
| Cargo del Autor | Cátedra de Estudios Jurídicos Locales. Universitat Rovira i Virgili |
| Páginas | 554-568 |
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La reforma de régimen local en Cataluña ha sido una demanda constante del sector municipalista durante años, por diferentes causas878.
Desde la aprobación del vigente EAC, esta reforma se convirtió en imprescindible, ya que debía desarrollarlo en el ámbito del régimen local. De este modo, en el inicio de la 9.ª legislatura, el Gobierno de la Generalitat adoptó el compromiso de desarrollar esta reforma y presentar un texto articulado, pero la convocatoria anticipada de elecciones alteró el calendario previsto en un principio. No obstante, el inicio de la nueva legislatura permitió retomar el cronograma y que el Gobierno de la Generalitat aprobara finalmente el Proyecto de Ley de Gobiernos Locales de Cataluña (en adelante PLGLC), el mes de julio de 2013879.
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El modelo propio de régimen local debe ser esencialmente una concreción de lo dispuesto en el EAC, compatible con el actual contexto social, económico y dentro del marco legal y norma-tivo vigente.
El modelo propuesto, de forma resumida, parte de que el municipio es, y tiene que continuar siendo, la organización administrativa básica en la que se gestionen la máxima cantidad de servicios de calidad posibles bajo los principios y criterios de autonomía local, subsidiariedad y proximidad.
El mantenimiento del actual mapa municipal (947 municipios), con un gran predominio de Municipios de poca población, provoca que deba abordarse, de forma más profunda, la regulación de todo el nivel intermedio de organismos y de prestación de servicios y competencias existente entre el municipio y la Generalitat, todo ello bajo criterios de eiciencia y eicacia, suprimiendo estructuras administrativas y políticas duplicadas.
El nivel supramunicipal en Cataluña se simplifica y resuelve con la implementación de un solo ente supramunicipal para la gestión de competencias y servicios locales de servicios, el Consejo Comarcal, gestionado profesionalmente y sin estructuras políticas pesadas, y otro ente cooperador de las Comarcas y los municipios, el Consejo de Veguería, que tiene por objetivo asesorar y aplicar las medidas necesarias para lograr el equilibrio territorial entre los municipios y Comarcas. Por esta vía, municipios, Comarcas y veguerías se tienen que constituir, de acuerdo con el EAC, en las únicas instancias locales de carácter general en Cataluña, clarificando la reforma el mapa competencial asimétrico y evitando duplicidades.
A continuación se analizan, de forma pormenorizada, algunos de los aspectos fundamentales que diseñan el modelo de régimen local catalán que se propone en el PLGLC.
Los objetivos principales del PLGLC se centran, esencialmente, en adecuar los Gobiernos locales de Cataluña al EAC880y en racionalizar sus estructuras locales, asegurando la sostenibilidad inanciera y la eicacia en la prestación de los servicios dentro de unos estándares mínimos de calidad. A su vez, el PLGLC también simplifica las estructuras administrativas y evita duplicidades organizativas, promueve la rendición de cuentas, refuerza el estatuto de los representantes locales y fomenta la transparencia, el buen gobierno y la participación881.
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Este PLGLC regula las competencias locales y sus diferentes modalidades de ejercicio, así como las relaciones que se pueden producir entre los diferentes niveles de Gobierno local y entre estos y la Generalitat. De este modo, ija un marco común para los diferentes Gobiernos locales y se ija la obligación de refundirlo con las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, y el decreto legislativo resultante tendrá la denominación de «Código de derecho local de Cataluña» (disposición final segunda). Esta obligación de refundir882la legislación local vigente es una solución que comportará enormes dificultades prácticas de implementación por diferentes razones, pero principalmente porque cada texto normativo se redactó con unos objetivos y una ilosofía diversa, de fondo y temporal883.
En este texto articulado se prevén los principios que deben guiar toda la actuación en el ámbito local, como son: la autonomía local, la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad inanciera; la diferenciación; la subsidiariedad; la racionalidad y no duplicidad en la actividad administrativa y en el ejercicio de las competencias; la suiciencia inanciera y la descentralización.
De forma similar a la LRSAL, el núcleo central y más importante del PLGLC es la distribución de competencias entre los diferentes entes locales.
- El PLGLC sistematiza el nuevo sistema competencial de los diferentes Gobiernos locales, ordenando el conjunto de competencias por tipologías:
- Competencias propias, atribuidas por ley, de acuerdo con los principios de subsidiariedad y suiciencia inanciera (art. 18).
- Competencias complementarias que solo se pueden ejercer por los entes locales cuando la actividad o servicio (art. 19): contribuya a satisfacer una necesidad de los vecinos; no esté atribuida expresamente por ley a otra Administración Pública; disponga de suiciencia inanciera; cuando se garantice la prestación de los servicios mínimos obligatorios.
- Competencias delegadas, (art. 20): de la Generalitat en la comarca, el área metropolitana y la veguería; de la Generalitat en municipios de más de 20.000 habitantes; de la veguería en la comarca, el área metropolitana y el municipio; y del municipio en la comarca, en régimen de gestión común.
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- Competencias municipales en régimen de gestión común, mediante (art. 21): comarca; área metropolitana; y Mancomunidad, excepcionalmente.
- Competencias consorciadas, excepcionalmente con otras Administraciones, organismos, entidades públicas o entidades sin ánimo de lucro (art. 22).
A pesar de la nueva tipología de competencias locales, no se clarifica lo suiciente y se mantiene la posibilidad de duplicidades competenciales y administrativas del régimen actual.
De las medidas impuestas de reordenación de competencias locales, el aspecto más conlictivo es la vinculación de las técnicas de evaluación de los diferentes servicios locales prestados directamente por los municipios o a través de Mancomunidades, Consorcios u otras personificaciones instrumentales públicas, de acuerdo con unos estándares que serán objeto de desarrollo normativo, así como los criterios y la metodología de evaluación de los servicios, de acuerdo con los requisitos establecidos en la legislación presupuestaria y sostenibilidad inanciera, con respeto al principio de diferenciación y con aplicación de los factores de corrección que correspondan a la realidad socioeconómica del mundo local en Cataluña884.
El Gobierno local en Cataluña se caracteriza por una diversidad importante de estructuras. El EAC garantiza la existencia de los municipios, las veguerías y de las comarcas, pero también prevé la posibilidad de otros entes locales como son: las áreas metropolitanas, las entidades municipales descentralizadas, los entes de base asociativa municipal y otras estructuras de cooperación885.
Uno de los objetivos de la reforma es, como establece la exposición de motivos, dimensionar estas estructuras y evitar la proliferación de nuevas que no sean estrictamente necesarias.
En cuanto a las estructuras locales, el PLGLC prioriza el papel del municipio como Administración más cercana a la ciudadanía y como institución local básica. En el ámbito supramunicipal886se produce la adaptación entre las veguerías, como nivel básico de organización territorial, y las comarcas, las cuales las caracteriza como ámbito de prestación o gestión comunal de los servicios municipales. Y en relación a las Mancomunidades y otras formas de gestión conjunta de servicios locales, se establecen unas condiciones más estrictas en cuanto a su creación y mantenimiento, pasando a tener un carácter claramente subsidiario y excepcional.
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El municipio se conigura como un ente local básico de la organización territorial catalana que goza de autonomía, tienen potestad normativa y capacidad de autoorganización y se conigura como el medio esencial de participación de la comunidad local en los asuntos públicos887.
La alteración del término municipal se vincula, en el art. 25 PLGLC, con el principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad inanciera en el ejercicio de sus competencias. A pesar de este, habrá que ver si se mantendrá la regulación del art. 13 TRLMRLC que establece para la alteración el cumplimiento de un conjunto de requisitos que incluyen conceptos jurídicos indeterminados y el procedimiento que prevé el Decreto 244/2007, de 6 de noviembre, por el cual se regula la constitución y la demarcación territorial de los municipios, de las entidades municipales descentralizadas y de las Mancomunidades de Cataluña.
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