Mirando al futuro: Políticas de movilidad
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En el capítulo 5 se presenta el debate sobre el papel de las políticas de los gobiernos en la movilidad internacional de recursos humanos en ciencia y tecnología. Se consideran opciones políticas futuras a partir del examen de los fundamentos racionales que subyacen a las intervenciones de los gobiernos, explorando su alcance potencial, objetivos y enfoques y analizando la importancia de la coherencia entre la política de movilidad y otras políticas de los gobiernos.
El mensaje clave que emerge de los capítulos precedentes es que la movilidad no es un juego de suma cero. Todos los países emisores y receptores, independientemente del nivel de desarrollo, pueden beneficiarse de la movilidad internacional de los recursos humanos en ciencia y tecnología (RhCT); una movilidad que va en aumento; que tiene impactos positivos que se reflejan en los datos; y que la extensión geográfica de la actividad científica y de I+D genera nuevos estímulos para moverse a más y más países del mundo. En el capítulo 4 se señalaron el abanico de políticas que ya están en marcha para estimular la movilidad y se subrayaron las diferencias en la «intensidad» de los enfoques de los países respecto a la movilidad. Teniendo en cuenta estos análisis ¿qué política de movilidad deberían llevar a cabo los gobiernos
Cuando se analiza una intervención gubernamental en una área determinada es necesario, en primer lugar, definir «el problema» y su significado1. El problema debiera ser específico en términos de pérdida, daño u otras consecuencias adversas que resultarían si una acción no se adoptase, e idealmente, quién o qué sufriría las consecuencias. También es importante estimar, al menos de
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manera preliminar, el tamaño del impacto de ese problema -si el impacto es bajo, entonces la acción puede no estar justificada, sobre todo si se consideran los costes en los que se incurriría con la acción de gobierno y los potenciales efectos no previstos. Al identificar las consecuencias de «no hacer nada», y afirmando la posibilidad de la «autocorrección», se puede situar el problema en perspectiva. Una especificación clara del problema en sus primeras fases puede evitar la adopción de acciones inapropiadas y mejorar las oportunidades de afrontar con éxito el problema.
¿Qué clase de problemas han de ser identificados En general, se citan para justificar la acción de gobierno fallos del mercado relacionados con la presencia de externalidades, bienes públicos, o pérdida de información (ver cuadro 16). Los fallos del mercado alejan a la economía de una eficiente asignación de recursos y crea la posibilidad de que la acción de gobierno pueda mejorar los resultados derivados del mercado y los niveles de bienestar. También se alude, en la fase de definición del problema, a asuntos como la minimización de riesgos o aspectos relacionados con la equidad social.
La literatura revisada en el capítulo 2 sugería que la movilidad está asociada con la creación y difusión del conocimiento, que es vital para los procesos de innovación. La creación de conocimiento codificado y la extensión del conocimiento tácito no sólo hace que los investigadores y científicos compartan su know-how con sus colegas, también genera derivaciones del conocimiento, externalidades positivas que permiten que muchos individuos, empresas y organizaciones se beneficien del conocimiento que aportan las personas que se mueven. Los países emisores también pueden obtener beneficios asociados a la movilidad y los flujos de conocimiento, derivados de los efectos de la «obtención de talento», de la circulación del talento y los compromisos con la diáspora.
Estos aspectos aumentan la posibilidad de que la intervención de los gobiernos se justifique con argumentos relacionados con los fallos del mercado, especialmente los que se relacionan con las externalidades y las asimetrías en la información. Si los RhCT adoptan las decisiones de movilidad basándose en los beneficios privados, que difieren significativamente de los beneficios sociales, o si la información sobre las oportunidades de movilidad se pierden o es difícil su obtención, la cantidad de movilidad puede ser menor que la que sería óptimamente socialmente. Los gobiernos pueden ver el alcance de una actuación para hacerse cargo de algunos de los costes sociales y de los beneficios de la movilidad o mejorar la provisión de información.
Dicho esto, los países tienen diferentes patrones de movilidad y distintos contextos económicos y sociales, y sobre todo diferentes objetivos, de modo que los fundamentos y la motivación para la intervención y la forma que ésta adopte también variará. En el capítulo 4 se mostró que incluso dentro del área
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Cuadro 5.1. Fallos del mercado
Los fallos del mercado se refieren a situaciones en las que los mercados no producen resultados económicamente eficientes, es decir, que los recursos no se asignan donde más valor producen. Los tipos clásicos de fallos de mercado incluyen:
Información asimétrica
Los mercados no asignan recursos de manera eficiente si una de las partes implicadas en la transacción tiene más información sobre un bien o servicio que la otra. Una parte puede tener incentivos al ocultar información, bien para conseguir un mejor precio o unas condiciones más favorables. A lo largo del tiempo los mercados pueden desarrollar respuestas para estas situaciones de información imperfecta, por ejemplo, a través de una tercera parte que puede recoger y publicar información y los vendedores pueden compartir sus experiencias.
Externalidades
Una externalidad positiva (una derivación positiva) se da cuando una parte obtiene beneficios de la acción de otra parte sin pagar los precios del mercado. Una externalidad negativa (o derivación negativa) ocurre cuando una parte impone a la otra costes que no son compensados por los precios de mercado. Muchas actividades generan algún tipo de externalidad: la cuestión es si el tamaño y naturaleza de la externalidad y la posibilidad de que se haga una intervención desde el gobierno producirá una dirección de la misma positiva, y si ello justifica la acción del gobierno.
Abuso de poder en el mercado
Los problemas derivados de un abuso de poder en el mercado pueden surgir cuando las estructuras de mercado no son competitivas, cuando los mercados tienen pocos productores, no hay o son pocos los sustitutos de su producción y los productores, que restringen su producción, mantienen precios por encima de un nivel competitivo. Sin embargo, no en todos los mercados con pocos productores se abusa del poder, como cuando debido a la amenaza de entrada de nuevos competidores se mantienen precios y servicios competitivos. Generalmente se solicita una barrera para entrar (como la regulación, o la patente sobre un producto) para impedir la entrada de otros negocios al mercado cuando una empresa existente eleva los precios por encima de un nivel competitivo. La identificación de esta barrera de entrada es un elemento clave para establecer la intervención del gobierno en relación al abuso del poder en el mercado.
Bienes públicos
Los bienes públicos son bienes o servicios que no se pueden excluir ni compiten, es decir, que una vez que se proporcionan, cualquiera puede acceder y su uso por una persona no implica una reducción de su disponibilidad por parte de otra. Los mercados libres proporcionan menos bienes y servicios públicos que la comunidad en su conjunto, si deseara pagar por ellos. En la medida que las personas piensan en los deseos de otros servicios y bienes y pagasen por su provisión, no estarían dispuestos a contribuir voluntariamente a su provisión. Los bienes y servicios que no compiten (por ejemplo, la luz de los hogares) y no son objeto de exclusión sino de comparación (conocidos como los recursos de propiedad común, tales como las playas públicas) pueden justificar también la acción de gobierno.
Fuente: Gobierno de Australia (2007), pp. 60-62.
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de la OCDE, los patrones y contextos varían significativamente: algunos países tienen ganancias netas de RhCT mientras que otros tienen pérdidas netas; en algunos países la tasa de movilidad de su población altamente cualificada es alta, en otros baja. Todo ello hace improbable que emerja un único enfoque.
La percepción de los gestores políticos sobre los obstáculos a la movilidad permite contar con una aproximación a los fundamentos de las políticas actuales. En general, no se dirigen a compensar los fallos del mercado sino a hacer frente a los problemas inmediatos derivados de la movilidad de los RhCT. Por ejemplo, en el trabajo realizado para el establecimiento del área Europea de Investigación, la Comisión Europea (2001) señaló distintos tipos de obstáculos a los que se enfrentaban los investigadores móviles:
- Primero, obstáculos legales y administrativos, incluyendo a los inmigrantes (particularmente de terceros países), seguridad social y aspectos fiscales. Por ejemplo, las personas que se mueven pueden tener que contribuir en la obtención de beneficios que no les satisfacen o por los que no reciben compensación, o es posible que no puedan recuperar sus aportaciones para la pensión, al final de su estancia. Sin embargo, tal como señala la Comisión, estos obstáculos no son específicos de los investigadores...
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