El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno
| Autor | Javier García Fernández |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional |
| Páginas | 163-181 |
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El 25 de julio de 1986, el Presidente del Gobierno dictó a propuesta de él mismo un Real Decreto, el 1519/1986, por el que variaba el número y la denominación de los Departamentos ministeriales que estaban establecidos hasta entonces en la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de organización de la Administración Central del Estado1. Esta norma contenía algunas novedades importantes dentro de la estructura gubernamental, pues hacía desaparecer dos Ministerios, el de la Presidencia y el de Administración Territorial, y creaba otros dos, el de Relaciones con las Cortes y la Secretaría del Gobierno y el Ministerio para las Administraciones Públicas. Ahora veremos las consecuencias de esta decisión, pero antes conviene detenerse en la forma como se produjo esta reestructuración ministerial.
Como es sabido, el artículo 103.2 de la Constitución establece que los órganos de la Administración del Estado son creados de acuerdo con la Ley. Entre las diversas posibilidades de desarrollo de este precepto constitucional, la Ley 10/1983 optó por el modelo más próximo a la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957; es decir, establecerex legeel número y denominación de los Departamentos ministeriales2. Pero pronto se demostró que la fórmula era quizá en exceso rígida porque no dejaba margen al Presidente del Gobierno para adecuar la estructura ministerial a las necesidades derivadas de su programa gubernamental. Por eso, a partir de 1985, la Ley de Presupuestos Generales del Estado contiene una disposición que autoriza al Presidente del Gobierno, mediante Real Decreto dictado a propuesta de él mismo, para varias el número, denominación y competencias de los Departamentos
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ministeriales3. Pues bien, este Real Decreto 1519/1986 fue la primera ocasión en que el Presidente del Gobierno se acogió a la autorización legislativa para remodelar la estructura ministerial.
El Real Decreto 1519/1986 contenía tres previsiones que afectan al nuevo Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno. En primer lugar, la desaparición del Ministerio de la Presidencia cuyas competencias se transferían parcialmente al nuevo Departamento ministerial. En segundo lugar, la creación simultánea del Ministerio para las Administraciones Públicas, que asumía las competencias del también extinguido Ministerio de Administración Territorial más algunas otras del Ministerio de la Presidencia. Y en tercer lugar, el Real Decreto 1519/1986 contenía una previsión de extremada importancia que iba a incidir sobre las funciones de coordinación gubernamental del nuevo Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno: la Comisión General de Subsecretarios, que alcanzó tratamiento legal con la Ley 10/1983, pasaba a ser presidida por el Vicepresidente del Gobierno, cuando esta última norma preveía que sería presidida por el Ministro de la Presidencia.
Así nació a la vida política y administrativa un Departamento ministerial cuyas funciones, por vez primera en España y a diferencia además del extinguido Ministerio de la Presidencia, se configuraban con carácter estrictamente coordinador y relacional lo que, como veremos más adelante, encajaba muy bien con las necesidades que experimentaba ya el grado de desarrollo orgánico de un Estado altamente complejo.
El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno se crea como continuador del antiguo Ministerio de la Presidencia, pero esta continuidad no es plena sino parcial y orientada además en una dirección muy concreta. En efecto, se desgajan del Ministerio las funciones de carácter gestor, es decir, las que recaían en la antigua Secretaría de Estado para la Administra-
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ción Pública (que pasan a incorporarse al nuevo Ministerio para las Administraciones Públicas), las relativas a la objeción de conciencia (que pasan a Justicia), las prestaciones originadas por el síndrome tóxico (atribuidas a Trabajo y Seguridad Social) y el Instituto Geográfico Nacional (que se adscribe al entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo). Con este traspaso de funciones, más algunos «flecos» de gestión administrativa que se trasfirieron ulteriormente4o incluso desaparecieron5, el nuevo Ministerio quedó reducido a las funciones de coordinación intragubernamental y de apoyo al Presidente y al Vicepresidente del Gobierno y a esto se agregó otra función coordinadora pero no yaad intrasinoad extracomo es la relación con las Cortes Generales que hasta entonces correspondía a la Secretaría de Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinación Legislativa, creada por Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, y que dependía directamente de la Presidencia del Gobierno. Conviene por ello sistematizar estas competencias.
Las competencias del Departamento en el ámbito de la coordinación intragubernamental se expresan en la propia denominación del Ministerio, cuando en su segundo inciso alude a la Secretaría del Gobierno. Las funciones propias de una Secretaría del Gobierno son la organización del trabajo del Consejo de Ministros y de los órganos que emanan de éste (Comisiones Delegadas del Gobierno y Comisión General de Secretarios y Subsecretarios), es decir:
- cursar la convocatoria de sus sesiones;
- la elaboración material de sus órdenes del día;
- la asistenciain situal órgano6;
- la elaboración y archivo de las actas;
- la expedición de las certificaciones de los acuerdos;
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- la remisión de aquellos documentos que proceda enviar a otros órganos del Estado, como por ejemplo los proyectos de ley;
- la ordenación del diario oficial;
- la publicación de las disposiciones y acuerdos en elBoletín Oficial del Estado.
Este conjunto de actuaciones (con alguna variación respecto a las Comisiones Delegadas del Gobierno, cuya secretaría no siempre corresponde al Minis-tro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, en virtud de lo que disponen los Reales Decretos de creación de aquéllas) está regulado en las «Instrucciones para la tramitación de asuntos en los órganos colegiados del Gobierno. Texto refundido», aprobados por Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de diciembre de 19897, que constituyen un manual de procedimiento que debe aplicar y hacer aplicar el Ministerio en cuanto Secretaría del Gobierno.
Estas funciones forman la médula administrativa del Gobierno y más especialmente del Consejo de Ministros como primer órgano colegiado de aquél, ya que están dirigidas a asegurar el trabajo permanente de un órgano por naturaleza discontinuo. En cuanto Secretaría del Gobierno, el Ministerio tiene atribuidas las más importantes funciones coordinadoras de éste. Pero esta función coordinadora no se agota en el Consejo de Ministros.
La naturaleza «horizontal» del Departamento determina que asuma otras muchas funciones de coordinación intragubernamental, en este caso interministerial, que pueden estar o no formalizadas. Ya el artículo 2.1 del Real Decreto de creación del Ministerio aludía a la coordinación que le encomienden las disposiciones legales, y el ejemplo más claro quizá lo encontramos en el campo de las publicaciones oficiales en donde el Real Decreto 1434/1985, de 1 de agosto, creó la Junta de Coordinación de Publicaciones Oficiales, cuyos Presidente y Vicepresidente son, respectivamente, el Subsecretario y el Secretario General Técnico del Ministerio y cuya Secretaría corresponde al Jefe del Servicio Central de Publicaciones. Asimismo, esta función coordinadora explica la presencia del Ministerio en multitud de Comisiones interministeriales cuyos fines no guardan una relación directa con las competencias del Departamento. Finalmente, la posición coordinadora del Ministerio está prevista en los artículos 24.2 y 25 de
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la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, que establecen que los Decretos y las Órdenes que afecten a varios Departamentos irán refrendados por el Ministro Subsecretario de la Presidencia o, según los casos, revistirán la forma de Orden de la Presidencia del Gobierno.
Pero al lado de las funciones coordinadoras formalizadas, todo organismo de estas características suele asumir otras de carácter más informal que van dirigidas a poner de acuerdo a varios Departamentos ministeriales cuando es preciso adoptar una decisión o un acuerdo o dictar una disposición en la que las posiciones no están plenamente concordadas. Igualmente con carácter informal puede ser el propio Ministerio coordinador el que tome la iniciativa para comenzar un procedimiento que afecte a otros varios.
Están éstas previstas en el artículo 2.1 del tan citado Real Decreto 1519/1986, que las alude con una remisión al artículo 6.1 de la Ley 10/1983, que establece que en el desempeño de sus funciones el Presidente y el Vicepresidente estarán...
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