Entre el Ministerio del Interior y el de la Gobernación, 1834-1836
| Autor | Javier Pérez Núnez |
| Páginas | 91-258 |
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A mediados de enero d 1834, como ya hemos señalado, se formó el Gobierno presidido por Francisco Martínez de la Rosa para que, continuando con el modelo de transición ordenada desde la Monarquía absoluta, agregara la reforma política a las económica y administrativa acometidas por su antecesor Francisco Cea Bermúdez. Por lo tanto, el paso hacía la Monarquía constitucional que se debía dar no podía alejarse mucho del modelo del despotismo ilustrado representado por éste y situarse en el mismo espectro ideológico del realismoliberalismo moderado: había que seguir la senda de las cartas otorgadas.
Ahí se ubica el Estatuto Real, con el que, paralelamente al proceso ya esbozado de separación de las funciones judiciales de las gubernativas y administrativas, se afronta la definición del ámbito legislativo. Para ello este nuevo texto constitucional, acogiéndose a la fórmula bien jovellanista bien doctrinaria de la soberanía compartida del Rey con las Cortes, toma como base jurídica «las leyes fundamentales de la Monarquía», el derecho histórico de la nación. Pero
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se advierte la primacía y emanación única de la Corona, ya que se otorga para sí una posición central en el sistema político. De esta manera, además de ostentar la titularidad del poder ejecutivo, participa en el ejercicio de la función legislativa mediante la iniciativa legal, que se reserva en exclusiva, y la sanción con veto absoluto de las leyes. Junto a ello, tiene un control efectivo sobre las Cortes, que parte de su ordenación bicameral: el Estamento de próceres, formado por miembros natos y de designación regia en número ilimitado entre todas las aristocracias sociales del país; y el Estamento de procuradores, restringido a la participación del sector minúsculo de mayores contribuyentes. Y continúa, dicho control, en su organización, al nombrar la presidencia de los mismos, y en su funcionamiento, mediante la convocatoria, suspensión y disolución que le competen. En definitiva, como advierte Isabel Burdiel, es una carta constitucional procedente del sector social influyente ubicado en esa ya citada confusa frontera existente entre el realismo y el liberalismo templado que, en aras de la seguridad y la moderación, confiere el poder político junto a la Corona a las altas clases propietarias, antiguas y nuevas59.
Los poderes y facultades que el Estatuto y las leyes atribuyen formalmente al monarca son ejercidos efectivamente y de forma responsable por los ministros. Así, salvo la intervención importante en algunos momentos del Consejo de gobierno, esos, llamados los secretarios del Despacho, reunidos en el órgano colegiado, dotado ya de existencia constitucional, el Consejo de ministros, asumen plenamente la función de gobierno, conforman el Gobierno de la nación. Expresión de ello y de su conversión en cúspide de la Administración del Estado fueron la creación de la figura del subsecretario y la división interna de los Ministerios en secciones, ordenadas el 16 de junio. Pues bien, entre los departamentos en los que se despliega la acción gubernativa, aparte de la presidencia que los coordina, unifica y
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dirige, destaca el Ministerio del Interior, en razón a ser el eje del gobierno y de la administración interior del Estado60.
Además, este departamento se encuentra estrechamente vinculado a la nueva etapa política abierta entonces con esa ley fundamental. En efecto, la sustitución a mediados de abril al frente del Ministerio de Fomento de Francisco Javier de Burgos por José María Moscoso de Altamira, además del ajuste ideológico, buscaba la adecuación de ese departamento ministerial y de sus delegados provinciales al modelo de Monarquía constitucional inaugurado. De ahí que se solicitara al nuevo ministro que propusiera «las mejoras que convinieran adaptarse tanto respecto a la instrucción [a los subdelegados de 30 de noviembre de 1833] y calidades que debían tener los empleados de las Subdelegaciones de Fomento, como a la más completa y acertada organización de éstas». Así lo hizo, procediéndose por el decreto de 13 de mayo a sustituir la denominación de ese Ministerio por la «del Interior» y la de los subdelegados de fomento por la de «gobernadores civiles de las provincias». Con ello, se argumentaba, los títulos con que iban a ser conocidos «no dejarían lugar a dudas sobre el objeto y carácter de sus atribuciones, ya que, «además del fomento de la riqueza del reino», les correspondían «los negocios relativos al gobierno civil y a la administración interior de las provincias de la Monarquía».
De esta manera, aunque el nuevo Ministerio mantuviera las atribuciones originarias del de Fomento (recogidas en el decreto de 9 de noviembre de 1832) y la instrucción dictada a los subdelegados siguiera siendo considerada la norma de conducta básica de los nuevos gobernadores civiles, las funciones de fomento iban a verse relegadas en favor de las relativas al gobierno civil (o político), entendidas en el doble sentido de dominación y control, es decir, de la presencia del ejecutivo en el territorio y del gobierno del territorio. Un cambio del centro de
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gravedad del departamento ministerial, que su titular no sólo no tuvo empacho alguno en admitir, sino que lo convirtió en su labor prioritaria a desarrollar al frente del mismo. Así es, para José María Moscoso, la búsqueda del «bienestar y prosperidad del país» era algo inherente a la propia existencia del Ministerio, tanto del que entonces tenía a su cargo como de los anteriores de Fomento y de la Gobernación de los precedentes periodos constitucionales; de igual manera que las atribuciones indicadas a tal fin eran esencialmente las mismas. Pero, para ponerse en la senda hacia ese objetivo, estimaba que, antes de establecer un listado de atribuciones generales (como las que se señalaron a los jefes políticos en la instrucción de 23 de junio de 1813 y a los subdelegados de 30 de noviembre de 1833), resultaba imprescindible la unidad y orden en el ejercicio de la potestad gubernativa: «Si es cierto que gobernar bien no está en pretender gobernarlo todo, también es constante -subrayaba- que mal se puede gobernar sin unidad de acción y regularidad en las facultades y funciones que corresponden a las diferentes autoridades de la nación».
Por eso, para que las órdenes y providencias del Ministerio fueran efectivas sin ningún tipo de entorpecimiento, para que «la autoridad del Gobierno fuera una y vigorosa», el titular del mismo consideraba indispensable distinguir con claridad las atribuciones puramente gubernativas de las administrativas, fijando los límites a los que habían de circunscribirse unas y otras. A partir de aquí la tarea primordial para José María Moscoso se asentó en afirmar el primero de los ámbitos como exclusivo de los gobernadores civiles. El punto neurálgico para ello se encontraba, en opinión del ministro, en la posición y relación de éstos con las administraciones municipales. Es verdad, indicaba, que se había adelantado mucho en la formación de los ayuntamientos con las normativas de 1833 (de 2 de febrero y 10 de noviembre), por las que se hacía si no universal sí dominante un sistema electoral municipal, fundado, de un lado, en un cuerpo electoral constituido por los miembros de la corporación municipal más un número igual de mayores contribuyentes y, de otro lado, en la selección de los oficios municipales por parte de los delegados gubernativos provinciales de las propuestas en terna elevadas por aquél. Pero, considerándolo un paso importante, ya que «consagraba la preferencia que se había de dar a la propiedad como calidad que habilitaba para optar a cargos concejiles», le parecía insuficiente porque no le había acompañado un orde-
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namiento que hiciera de las corporaciones locales, además de protectoras de los intereses de los pueblos, auxiliares celosas del Ministerio; que -sobre todo- separara las funciones de los alcaldes y las atribuciones de los ayuntamientos, convirtiendo a los primeros en los únicos agentes gubernativos locales, subordinados a los gobernadores civiles. A la espera de la ley que al respecto iba a plantear y como la normativa imperante (la orden de 12 de febrero de 1834) escindía tajantemente el ámbito municipal del provincial, por las órdenes de 11 y 18 de mayo recuperó para los gobernadores civiles la presidencia de los ayuntamientos y los convirtió en el único conducto de comunicación de éstos con el Ministerio del Interior61.
La supeditación de los ayuntamientos, y en particular de los alcaldes, era básica por el protagonismo que éstos iban a tener en las elecciones de los procuradores, cuyo desarrollo y resultado se convertiría a partir de entonces en el termómetro fundamental para medir la eficacia del ministro del Interior y de los gobernadores civiles. De ahí la máxima implicación que les confería el decreto de 20 de mayo que ordenaba esos comicios, estableciendo un sistema electoral restringido y censitario, e indirecto en dos grados. El primero de ellos se desarrollaba en las juntas electorales de partido (judicial) que, bajo la presidencia del alcalde de la población cabeza del mismo, estaban formadas por los miembros de su ayuntamiento y por un número igual de mayores contribuyentes de aquella localidad. De esta manera, coincidente el sistema con el de los comicios municipales y favorable a la población urbana sobre la rural, se reducía el alcance del derecho al voto a 16.026 individuos (0,15 por...
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