Los residuos mineros. Disciplina extractiva y ambiental a la luz del derecho histórico, régimen vigente y experiencias..

Autor:Javier Junceda Moreno
Cargo:Doctor en Derecho - Profesor de Derecho Administrativo - Universitat Internacional de Catalunya
RESUMEN

I. Algunos precedentes histórico-legislativos del tratamiento de los residuos derivados de actividades extrac-tivas en españa: a) las disposiciones modernas. B) preocupación minero-ambiental decimonónica. C) los residuos mineros en la normativa sectorial del siglo xx. D) la ley de minas de 19 de julio de 1944 y el reconocimiento formal del residuo minero como recurso.... (ver resumen completo)

 
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Los residuos mineros. Disciplina extractiva y ambiental a la luz del derecho histrico, rgimen vigente y experiencias comparadas

I. ALGUNOS PRECEDENTES HISTÓRICO-LEGISLATIVOS DEL TRATAMIENTO DE LOS RESIDUOS DERIVADOS DE ACTIVIDADES EXTRACTIVAS EN ESPAÑA

  1. LAS DISPOSICIONES MODERNAS

    Aunque inmersos en la más amplia noción de protección del entorno natural afectado por actividades extractivas 1, los efectos de los residuos mineros en los restantes bienes ambientales y en la salubridad pública no han sido del todo desconocidos por nuestra normativa histórica, a pesar del carácter eminentemente productivista que desde siempre ha caracterizado a esta legislación 2.

    Así, ya en la Real Ordenanza de 10 de enero de 1559, Para el gobierno y beneficio de las minas de los Reynos, se condicionaría la expansión del fenómeno minero a la satisfacción de aquellos posibles daños que padecieran los propietarios de bienes aledaños a los yacimientos y aun los dueños de las fincas en las que éstos se enclavaban 3.

    Por su parte, la posterior Real Ordenanza de 2 de agosto de 1584, Para la dirección y beneficio de las minas del Reyno 4, de dilatada vigencia 5, contemplaría determinados requisitos conectados con nuestro análisis, como las consecuencias de los abandonos de minas contra legem (derivados del incumplimiento de obligaciones de laboreo), las causas de sanción por contravención de normas de policía minera o, incluso, los mandatos directamente dirigidos a evitar la contaminación de cauces públicos por residuos de actividades extractivas.

    En este último caso, la Real Ordenanza estipularía en su ar-tículo 47 que:

    Se saque el agua del río o arroyo a estanques, donde se laven dichos metales, y con que los desagüen, sin que vuelvan al dicho río o arroyo; y si esto no se pudiese hacer, se hagan setos ó corrales á costa de los que tal lavadero hicieren; y para la provisión y determinación de esto, al Justicia de la mina en cuyo distrito se hicieren los dichos lavaderos, haga cumplir lo susodicho, de manera que se excuse el daño

    .

    Esta norma sería completada en su contenido por la Real Cédula de Felipe II de 4 de agosto de 1607 6, tanto en el tratamiento adecuado de los residuos del laboreo como en el intento de llevar a cabo explotaciones en mayor compatibilidad con el medio natural circundante 7.

  2. PREOCUPACIÓN MINERO-AMBIENTAL DECIMONÓNICA

    A partir de la promulgación de la Ley General de Minas de 1825, y bajo un notable influjo de la legislación napoleónica 8, se impondrían ya de forma categórica a las explotaciones diversas exigencias vinculadas a aspectos de conservación y limpieza de los yacimientos. Como muestra, la Ley de Minas 11 de abril de 1849 (y su reglamento de 31 de julio de ese mismo año), configuraría la obligación de alejamiento de los yacimientos de núcleos poblados o en los que se practicaran actividades productivas agrarias o ganaderas así como la responsabilidad del explotador si perjudicaba dichas zonas, circunstancias que se mantendrían en las posteriores normas de 6 de julio de 1859 y 4 marzo de 1868 9. En el mismo sentido, pero relacionado con el buen estado de las aguas, la Real Orden de 21 de agosto de 1849, establecía la intervención sancionadora pública si una explotación expulsaba residuos mineros a los cauces y siempre que éstos fueran «directamente nocivos a la salubridad o a la seguridad pública» 10.

    Justamente el carácter nocivo de los residuos mineros daría lugar a que la ulterior Ley de Bases de 29 de diciembre de 1868 11 confiara en que una norma reglamentaria pudiera fijar al detalle los deberes y exigencias sobre salubridad pública, lo que sucedería dos décadas después, con la publicación del Real Decreto de Policía Minera de 29 de febrero de 1888, por el que, entre otras cosas, se prohibirían las calcinaciones al aire libre de los minerales sulfurosos. Dos años más tarde, y fruto de la súbita derogación de este Decreto 12, el Reglamento Provisional de 18 de diciembre de 1890, Para la indemnización de los daños y perjuicios causados a la agricultura por las industrias mineras, configuraría un sistema de indemnización de los daños y perjuicios derivados del laboreo minero, incluidos los efectos de sus materiales residuales 13.

  3. LOS RESIDUOS MINEROS EN LA NORMATIVA SECTORIAL DEL SIGLO XX

    En cuanto a disposiciones higienistas, en la Instrucción General de Sanidad de 12 de enero de 1904 14, se atribuirían a las autoridades locales expresas competencias sobre los perniciosos efectos de la minería en la colectividad, sometiendo a los yacimientos a licencia en tanto productores de emanaciones insalubres o generadores de residuos potencialmente contaminantes e insalubres, y consagrando, de nuevo, la técnica del alejamiento de núcleos poblados.

    Aún más taxativo se revelaría el Reglamento de Sanidad Municipal de 9 de febrero de 1925, en el que se dispondría la prohibición terminante (sic) y la estrecha vigilancia municipal del lavado de minerales en los cursos superficiales de agua, «si antes del vertimento ó del eventual contacto no sufren la depuración que corresponda a su composición y naturaleza» 15, directriz que cristalizaría en el Reglamento de industrias incómodas, insalubres y peligrosas de 17 de noviembre de 1925 y, a través de él, en el aún vigente Reglamento de actividades clasificadas de 30 de noviembre de 1961.

    Respecto de la normativa hídrica, y a salvo determinadas disposiciones anteriores y específicas 16, en el Real Decreto de 16 de noviembre de 1900, por el que se aprueba el Reglamento sobre enturbiamiento e infección de aguas públicas y sobre aterramiento y ocupación de sus cauces, con los líquidos procedentes del lavado de minerales o con los residuos de las fábricas 17, se trataba nuevamente de evitar la contaminación de ríos con aguas procedentes del lavado de minerales sin haber sido sometidos previamente a la depuración necesaria, prohibiendo el vertido de aguas turbias o sucias obtenidas en dichos procesos, considerando tales hábitos como faltas penables, regulando las condiciones técnicas a imponer por parte de la Administración (dando lugar, dicho sea de paso, a un extraordinario casuismo y a la ausencia de criterios pacíficos en la cuestión 18), impidiendo a los explotadores mineros arrojar a las márgenes, orillas y álveos de las corrientes públicas los residuos o escombros derivados del laboreo y estableciendo, en fin, las oportunas indemnizaciones en favor de los perjudicados 19.

    Más adelante, sin embargo, la consideración de los residuos mineros como recurso daría lugar a la escisión de potestades entre las autoridades de aguas y de minas, dado que, por Real Orden de 16 de octubre de 1906, sobre engarce de la Ley de Aguas y de Minas, se comenzaría a discriminar, por un lado, la limpia propiamente dicha, con el objeto de dejar expedito y encauzado el curso de las aguas y, por otro, el aprovechamiento de los sedimentos minerales que se extraigan. La primera competencia recaería en la Jefatura de Obras Públicas (Fomento), mientras que la segunda estaría bajo los auspicios de la autoridad minera.

    Por su parte, el Real Decreto de 12 de abril de 1907, sobre reglas para la correcta y armónica aplicación de las Leyes de Minas, de desagüe forzoso, de aguas y de expropiación, señalaría las condiciones de desagüe minero, la tramitación de expedientes de indemnización por daños derivados de los residuos en las aguas y las condiciones de depuración previas a un vertido 20.

    Finalmente, y en relación con la pesca fluvial, la norma del ramo de 7 de septiembre de 1929, incluiría en su artículo 73 una importante sanción para los causantes de enturbiamiento o infección de aguas públicas con los productos del lavado de minerales o con residuos de este carácter, siempre que no se contase con la debida autorización previa a tales efectos.

  4. LA LEY DE MINAS DE 19 DE JULIO DE 1944 Y EL RECONOCIMIENTO FORMAL DEL RESIDUO MINERO COMO RECURSO

    Con precedente inmediato en la Ley de 7 de junio de 1938, sobre investigación y explotación de minerales, la Ley de Minas de 1944, al hilo del neto desarrollismo de la época 21, no sólo derogaría las venerables previsiones tuitivas del entorno minero establecidas en las normas citadas ut supra 22, sino que ampliaría el concepto de recurso minero hacia aquellas sustancias hasta entonces residuales y derivadas de la propia explotación.

    A tales efectos, el legislador comenzará desde entonces a utilizar formal y sustancialmente como sinónimos los términos mina, yacimiento mineral y recurso geológico a la hora de definir el propio alcance regulador de la norma, englobando en su artículo 1.º «a todas las sustancias minerales orgánicas e inorgánicas», que serán, a partir de 1944, objeto de sus expresos mandatos 23.

    Este hecho, en consecuencia, produciría un severo impacto en la misma construcción técnicojurídica de lo que debiera entenderse como mina, hasta esa época fruto de constantes y muy provechosas aportaciones científicas 24. Por consiguiente, de la Ley de Minas 1944 en adelante, y con expreso anclaje en la propia dicción legal, se impondría ya el criterio funcional de lo que debiera entenderse como su principal objeto material, según el cual, por mina debería comprenderse, en sintéticos términos, «todo aquel yacimiento mineral o recurso geológico, subterráneo o superficial, del que pueda extraerse una utilidad económica mediante su explotación por técnicas mineras conforme a las previsiones de la normativa vigente y previa obtención de los correspondientes títulos jurídicos otorgados por las Administraciones competentes» 25.

    El resultado inmediato de lo que a primera vista pudiera parecer intranscendente se dejaría notar en el restante articulado de la Ley de Minas de 1944, al regular dentro de las sustancias mineras de la denominada Sección A) (bajo la común rúbrica de Rocas) a los «escoriales, desechos y demás terrenos metalíferos y residuales procedentes de minas y fábricas abandonadas», a los que el Reglamento de esta Ley, en 1946...

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