Ordenación minera y medio ambiente. La intervención preventiva de las Administraciones públicas en la explotación y ...
| Autor | José Pérez Martos. |
| Cargo | Doctor en Derecho. Profesor Asociado de Derecho Administrativo. Universidad de Granada. |
Ordenación minera y medio ambiente. La intervención preventiva de las Administraciones públicas en la explotación y aprovechamiento de los recursos de la Sección a) de la Ley de Minas.
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INTRODUCCION
Como ha señalado QUINTANA LOPEZ «el sector de la minería destaca por su cualificada incidencia positiva en la economía y negativa en el medio ambiente» (Ref. ). Pues las actividades mineras, sobre todo las que se desarrollan a cielo abierto, ejercen una influencia negativa (Ref. ) sobre todos y cada uno de los elementos integrantes del concepto global de ambiente. Así, los trabajos de extracción y aprovechamiento de minerales, entre otros efectos, alteran la superficie física del suelo sobre el que se desarrollan y con ello inciden sobre la fauna y flora existentes en la misma así como sobre el equilibrio relacional entre ambas, pueden producir contaminación de las aguas bien porque los mismos se realicen en zonas de dominio público bien como consecuencia del lavado de los minerales, contaminan el aire por la emisión y desprendimiento de gases y partículas y, por último, son generadores de residuos.
En nuestro país, fue a raíz de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano (Ref. ), celebrada en Estocolmo en 1972, cuando en el seno de nuestros poderes públicos comienza a hacerse notar cierta inquietud respecto de la protección del medio ambiente. Buena prueba de ello es la producción normativa surgida a partir de entonces pues, de una parte, el legislador empieza a dictar normas de contenido íntegramente ambiental (a modo de ejemplo, la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de Protección del Ambiente Atmosférico) y, de otra, la regulación de otros sectores del derecho, en principio, independientes y con autonomía propia respecto de lo que hoy constituye el concepto global de ambiente, se va a producir con importantes contenidos medioambientales: es el caso de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas (en adelante, LMi) y del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento general para el régimen de la minería que desarrolla la anterior (en adelante, RMi).
La ordenación jurídica de la vertiente ambiental de la minería va a venir determinada por los referidos contenidos medioambientales de la LMi y del RMi, por las disposiciones dictadas en desarrollo de los mismos y, también, por la normativa reguladora de otros sectores materiales que puedan resultar afectados por las labores de extracción y aprovechamiento de minerales, es decir, dependiendo de dónde se lleve a cabo una determinada actividad (propiedad forestal, dominio público, espacio natural protegido, etc. ) y del tipo de «contaminación» que produzca (aire, agua, suelo, fauna, flora, etc. ) la normativa reguladora de estos sectores integrantes, total o parcialmente (Ref. ), del concepto de ambiente le será de aplicación. Sin embargo, el panorama derivado de esta confluencia de ordenamientos sectoriales, y de la consecuente concurrencia competencial de distintas Administraciones en el régimen de explotación de estas actividades, puede adquirir un cariz diferente una vez que se trasponga la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (Ref. ).
De la misma manera, aun cuando el presente trabajo se circunscribe especialmente al tratamiento de la intervención preventiva de las Administraciones Públicas en la explotación y aprovechamiento de los recursos de la Sección A) de la LMi, la dimensión ambiental de la minería, de una parte, se extiende al resto de yacimientos minerales y demás recursos geológicos regulados en la LMi y en el RMi y, de otra, también ha quedado plasmada a través de otras técnicas de intervención administrativa como la potestad de sanción y el fomento (Ref. ).
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LA PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE EN LA LEGISLACION MINERA
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1. LA LEY 22/1973, DE 21 DE JULIO, DE MINAS Y EL REAL DECRETO 2857/1978, DE 25 DE AGOSTO, POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO GENERAL PARA EL REGIMEN DE LA MINERIA
La LMi, respecto de la materia que regula, ha sido pionera en la introducción de condicionamientos medioambientales en el régimen de explotación y aprovechamiento de la minería en España (Ref. ). De la misma manera, en el ámbito de las legislaciones sectoriales, es la primera norma que más contenidos de naturaleza ambiental (Ref. ) ha introducido en el sector cuya regulación afronta.
Estos contenidos de naturaleza medioambiental de la LMi abarcan a todos y cada uno de los yacimientos minerales y demás recursos geológicos regulados en la misma y fueron revalidados cinco años después en el RMi, consistiendo en síntesis en: a) el dictado de una norma de carácter general, con rango de Decreto, donde se fijen las condiciones de protección del medio ambiente, que serán imperativas en el aprovechamiento de los recursos mineros regulados en la LMi (Ref. ); b) la imposición de condicionamientos medioambientales en la autorización administrativa de explotación de recursos de la Sección A) (Ref. ), pudiendo la Administración aprovechar por sí misma estos recursos, o ceder su aprovechamiento por cualquiera de las modalidades prevista en la LMi, cuando dichos condicionamientos se hubieren infringido (Ref. ).
Respecto del aprovechamiento de los recursos de la Sección B) , para los yacimientos de origen no natural (Ref. ) se establece la imposición de medidas adecuadas para la protección del medio ambiente en la autorización administrativa de aprovechamiento y, para las estructuras subterráneas (Ref. ), en orden a la obtención de la autorización administrativa para su utilización, el interesado deberá presentar un proyecto donde consten las medidas y labores para el control del aprovechamiento en condiciones de seguridad y de no contaminación y una memoria acreditativa de que su almacenamiento se va producir en condiciones no contaminantes o que no impliquen impacto ambiental. En esta autorización se establecerán las condiciones especiales que resulten necesarias para la protección del medio ambiente y la seguridad de las personas; c) la imposición de condiciones de naturaleza ambiental en las concesiones directas de explotación y en las derivadas de permisos de investigación de los recursos de las Secciones C) y D) (Ref. ) (Ref. ), facultándose a los titulares de estas últimas concesiones para el vertido de las aguas sobrantes en cauces públicos, previas las autorizaciones que procedan con atención especial a la protección del medio ambiente (Ref. ); d) acordar la caducidad de los diferentes títulos mineros por reiterada o grave infracción de las condiciones protectoras del medio ambiente impuestas en los mismos (Ref. ); e) responsabilizar a los titulares o poseedores de derechos mineros de los daños y perjuicios que ocasionen con sus trabajos, así como de los producidos a aprovechamientos colindantes por intrusión de labores, acumulación de aguas, invasión de gases y otras causas similares, y de las infracciones que cometan de las prescripciones establecidas en el momento del otorgamiento para la protección del medio ambiente (Ref. ); f) facultar a la Administración para obligar a los titulares legales de aprovechamientos de recursos a la formación de cotos mineros cuando la falta de sistema en aprovechamientos colindantes pueda afectar a la protección del medio ambiente (Ref. ); g) garantizar la intervención de la Administración en la instalación y funcionamiento de establecimientos destinados a la preparación, concentración y beneficio de recursos para conseguir unos procesos adecuados de tratamiento que garanticen el aprovechamiento racional de los recursos, así como la utilización de los elementos técnicos adecuados para la protección del medio ambiente (Ref. ); h) facultar a la Administración para suspender, provisionalmente y en casos de urgencia, los trabajos de aprovechamiento cuando peligre la protección del medio ambiente (Ref. ), e i) otorgar al Gobierno el plazo de un año para que remita a las Cortes un proyecto de ley por el que se regule el aprovechamiento de los residuos sólidos urbanos para, entre otros objetivos, obtener la adecuada recuperación de los recursos minerales y proteger otros recursos geológicos (Ref. ).
A la vista del contenido de estos condicionantes (Ref. ) de naturaleza ambiental adoptados en la LMi y en el RMi, los mismos se constituyen en auténticas medidas de protección del medio ambiente frente al aprovechamiento de los yacimientos minerales y demás recursos geológicos regulados en la Ley de 1973 y en el Reglamento que la desarrolla. Medidas estas que, si bien son dignas de elogio por la fecha en que fueron introducidas en una legislación sectorial (la minera) , tal y como han sido plasmadas en los citados textos no puede decirse que, en los mismos, quede asegurada la protección del medio ambiente frente al desarrollo minero. Y ello por tres razones, en primer lugar, por la indeterminación apriorística de las mismas, toda vez que la LMi y el RMi (arts. 5. 3 y 7. 3, respectivamente) se remiten, con carácter general, a una norma posterior donde se fijarán las condiciones de protección del medio ambiente que habrán de observarse en el aprovechamiento y explotación de los recursos que regulan. En segundo lugar, por la escasez de elementos reglados en la configuración de estas medidas, lo que se traduce en la dotación de un cierto grado de discrecionalidad (Ref. ) a la Administración minera en cuanto a su imposición y concreción y en la apreciación de las consecuencias derivadas de su incumplimiento (Ref. ). Y en tercer y último lugar, porque confluyendo en el desarrollo de la minería dos intereses en pugna, el desarrollo minero y la protección del medio ambiente, la tutela de ambos se encomienda a una misma Administración (la minera) , a nuestro juicio, de esta manera no queda asegurada la imparcialidad en la garantía de la armonización y compaginación de los citados intereses en juego.
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2. LOS REALES...
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