Responsabilidad de los Estados miembros ante las comunidades europeas por incumplimiento del Derecho Comunitario
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 416-448 |
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Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 1 de diciembre de 1997 (G. 182/97). Ponente: Don José Manuel Gutiérrez Delgado, Subdirector general del Gabinete de Estudios de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado.
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El artículo 171 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea (TCEE), hecho en Roma el 25 de marzo de 1957, según modificación introducida por el Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, faculta al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) para imponer sanciones a los Estados miembros que no hubiesen adoptado las medidas necesarias para la ejecución de las sentencias en las que el referido Tribunal hubiese declarado el incumplimiento por parte de aquéllos de las obligaciones asumidas en virtud del TCEE.
Con arreglo al apartado 2 del citado precepto, «si la Comisión estimase que el Estado afectado no ha tomado tales medidas emitirá, tras haber dado al mencionado Estado la posibilidad de presentar sus observaciones, un dictamen motivado que precise los aspectos concretos en que el Estado miembro afectado no ha cumplido la sentencia». Transcurrido el Page 417 plazo que establezca la Comisión para la ejecución de la sentencia sin que el Estado en cuestión haya adoptado las medidas precisas para su cumplimiento, la Comisión podrá someter el asunto al Tribunal de Justicia, indicando «el importe que considere adecuado a las circunstancias para la suma a tanto alzado o la multa coercitiva que deba ser pagada por el Estado miembro afectado. Si el Tribunal de Justicia declarase que el Estado afectado no ha cumplido la sentencia podrá imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva».
Descrito el procedimiento establecido por el artículo 171 del TCEE, debe señalarse, ante todo, que en dicho procedimiento la condición de parte demandada -y, en su caso, obligada al pago de la sanción o multa- corresponde exclusivamente a los Estados miembros de la actual Unión Europea, pues las obligaciones impuestas en dicho Tratado, a cuyo cumplimiento se dirige precisamente el referido procedimiento, sólo son jurídicamente imputables, como más adelante se indicará, a los aludidos Estados en su condición de partes del TCEE, y no a las entidades infraestatales, con personalidad jurídica propia, en que los Estados se estructuran internamente. Es, por ello, absolutamente indiferente, a efectos de la declaración de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones impuestas por el TCEE y del pago de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva, que el incumplimiento de las citadas obligaciones se deba a disposiciones, resoluciones o actos del propio Estado o de las aludidas entidades infraestatales, así como que sean aquél o éstas las que no hayan adoptado las medidas necesarias para la ejecución de las sentencias del TJCE.
Este principio aparece reflejado en el artículo 5 del Tratado CE, a tenor del cual «los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del propio Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad».
Por otra parte, del sistema de control establecido en los artículos 169 y 170 (recurso de incumplimiento) y 173 (recurso de anulación), en la interpretación que a los mismos ha venido dando el Tribunal de Justicia, resulta que únicamente se reconoce legitimación a los Estados miembros, no a Estados federados, Regiones o Comunidades Autónomas de los mismos. En este sentido los Autos del Tribunal de 21 de marzo de 1997 (asunto C-95/97, Región Valona/Comisión, Rep. I, p. 1787, considerando 6) y de 1 de octubre de 1997 (asunto C-180/97, Región Toscana/Comisión, aún no publicado) recuerdan que resulta claramente de la hermenéutica general de los Tratados que la noción de Estado miembro, en el sentido de las disposiciones institucionales y, en particular, de aquellas que se refieren a los recurso jurisdiccionales, no concierne más que a las autoridades gubernamentales de los Estados miembros de la Comunidad Europea y no podrá entenderse referida a los gobiernos de Regiones o de Comunidades Autónomas, cualquiera que sea la extensión Page 418 de las competencias que les hayan sido reconocidas. Admitir lo contrario conduciría a atentar contra el equilibrio institucional previsto por los Tratados que determina particularmente las condiciones en las que los Estados miembros, es decir, los Estados parte en los Tratados constitutivos y en los Tratados de adhesión, participan en el funcionamiento de las instituciones comunitarias. Las Comunidades Europeas no pueden, en efecto, comprender un número de Estados miembros superior a aquel entre los cuales se constituyeron. De acuerdo con una jurisprudencia constante, si incumbe a todas las autoridades de los Estados miembros, ya se trate de autoridades del poder central del Estado o de autoridades de un Estado federado o de otras autoridades territoriales, el asegurar el respeto a las reglas de Derecho comunitario en el marco de sus competencias, no les corresponde a las instituciones comunitarias pronunciarse sobre el reparto de competencias por las reglas institucionales de cada Estado miembro y sobre las obligaciones que les puedan incumbir, respectivamente, a las autoridades de un Estado federal y a las de un Estado federado (Sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C-8/88, Rep. I, p. 2321, considerando 13). Así, el recurso por el que la Comisión, en virtud del artículo 169 del Tratado CE, o el Estado miembro, en virtud del artículo 170 del mismo Tratado, pueden hacer constatar por el Tribunal de Justicia que otro Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben, no afecta más que al Gobierno de este último Estado miembro, aun cuando el incumplimiento resulte de la acción u omisión de un Estado federado, de una Región o de una Comunidad Autónoma (Sentencias de 14 de enero de 1988, Comisión/Bélgica, asuntos 227/85, 228/85, 229/85 y 230/85, Red. P. 1, y de 16 de diciembre de 1992, Comisión/Bélgica, asunto C-211/91, Rep. I, p. 6757).
Debido a este mecanismo se plantea la consulta sobre qué posibilidades puede tener el Estado miembro para incentivar a una Comunidad Autónoma a cumplir con las obligaciones del Derecho comunitario dado que, de no hacerlo así esa Comunidad Autónoma, la responsabilidad que puedan reclamar las Comunidades Europeas va a recaer no sobre ella directamente sino sobre el Estado miembro que no tiene dentro de sus competencias con arreglo al Derecho interno la ejecución del Derecho comunitario.
El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 141/1993, de 22 de abril, dictada en resolución del conflicto de competencia promovido por el Gobierno Vasco en relación con el RD 2528/1986, de 28 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento General de Contratación del Estado para adaptarlo al RD legislativo 931/1986, de 2 de mayo, declara de forma taxativa lo siguiente: Page 419
La traslación de la normativa comunitaria derivada al Derecho interno ha de seguir necesariamente los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, criterios que... no resultan alterados ni por el ingreso de España en la CEE ni por la promulgación de normas comunitarias
, pues «la cesión del ejercicio de competencias en favor de organismos comunitarios no implica que las autoridades nacionales dejen de estar sometidas, en cuanto poderes públicos, a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, como establece el artículo 9.1 de la Norma fundamental» (SSTC 252/1988, 64/1991, 76/1991, 115/1991, 236/1991 y 79/1992). Por consiguiente, la ejecución del Derecho comunitario corresponde a quien materialmente ostenta la competencia según las reglas de Derecho interno, puesto que «no existe una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario» (SSTC 236/1991 y 79/1992). Quiere ello decir que el presente conflicto de competencia ha de ser resuelto exclusivamente conforme a las reglas de Derecho interno. Pues bien, desde este punto de vista, el hecho de que las Directivas de la CEE sean de obligado cumplimiento por todas las autoridades, centrales y descentralizadas, de los Estados miembros, y que incluso puedan tener un «efecto directo» -lo que no corresponde enjuiciar a este Tribunal-, no significa que las normas estatales que las adaptan a nuestro Ordenamiento deban ser consideradas necesariamente básicas. Aquellas normas comunitarias vinculan, desde luego, a las Comunidades Autónomas, pero por su propia fuerza normativa y no por la que les atribuye su traslación al Derecho interno como normas básicas. Y, si bien esa...
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