Midiendo el riesgo en las administraciones públicas.

AutorEnrique Conejero Paz
CargoProfesor Contratado Doctor de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Miguel Hernández de Elche
Páginas95-113

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I Una aproximación al concepto de riesgo

La contingencia de nuestras acciones subyace en cualquier estructuración del concepto de riesgo. En cualquier época, los individuos, grupos sociales, organizaciones, y la sociedad en general, se enfrentan a diversas opciones en la toma de decisiones (incluido el no hacer nada) que están asociadas con consecuencias potenciales positivas o negativas, Pensar sobre el riesgo nos ayuda a elegir una alternativa de acción que potencialmente implique más beneficios comparando todas las alternativas disponibles. Por tanto, el concepto de riesgo incorpora, ineludiblemente, la probabilidad de que una situación o escenario no deseable (efecto adverso) pueda convertirse en realidad, bien sea por un evento natural o por la acción del hombre.

La conceptualización del riesgo ha variado en el tiempo así como las diversas perspectivas disciplinares que lo han abordado. Como muchos conceptos de las Ciencias Sociales no existe una definición única y coherente. Los conceptos de riesgo y desastre han estado vinculados desde un inicio cómo resultado de la interrelación, muchas veces conflictiva, entre el hombre y la naturaleza, su hábitat y el medio ambiente en general. También aparece el concepto de vulnerabilidad vinculado a la capacidad, fragilidad, de los diversos grupos sociales para adaptarse a determinadas circunstancias (Maskrey, 1998).

Etimológicamente, riesgo es una palabra antigua y de uso común en muchas lenguas, proviene del italiano risico o rischio que, a su vez, tiene origen en el árabe clásico rizq (lo que depara la providencia). El término hace referencia a la proximidad o contingencia de un posible daño, suele utilizarse como sinónimo de peligro. El riesgo, sin embargo, está vinculado a la vulnerabilidad, mientras que el peligro aparece asociado a la factibilidad del perjuicio o daño. Es posible distinguir, por lo tanto, entre riesgo (la posibilidad de daño) y peligro (la probabilidad de accidente). En otras palabras, el peligro es una causa del riesgo. La definición de riesgo contiene tres elementos fundamentales: sus consecuencias, su probabilidad de ocurrencia y el contexto específico en que el riesgo se materializa. En este sentido, el riesgo es "la incertidumbre inherente a las actuaciones y sucesos y que puede concretarse en un daño o peligro previsible. El riesgo está condicionado por un contexto cultural específico y es percibido subjetiva y emocionalmente" (Arenilla, 2011: 3).

De esta forma, el riesgo para una organización pública se puede conceptualizar como la probabilidad de ocurrencia de un acontecimiento o evento que en caso de materializarse afectaría negativamente la consecución de los objetivos y metas que se ha propuesto alcanzar, y por tanto, podría poner en peligro su legitimidad por rendimiento. En este sentido, se convierte en herramienta necesaria de la planificación estratégica de las organizaciones públicas la gestión de riesgo, "una disciplina que se está desarrollando muy rápidamente y que existe un sinfín de puntos de vista y descripciones de los más variado sobre lo que implica, cómo se debe llevar

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cabo y para qué sirve" (Ferma, 2003:2). La gestión del riesgo colectivo involucra tres políticas

diferentes: identificación del riesgo, la reducción del riesgo y el manejo de desastres.

En el diseño de un marco teórico sobre el riesgo en la toma de decisiones públicas hay que tener en consideración dos factores para la mejora de la predicción y cambio en las políticas públicas: por un lado, la predicción o elección deben empezar por reconocer la posibilidad de más de un patrón, y por éste entendemos un modelo comprensivo más que diferencias en patrones de comportamiento específicos; y por otro lado, si las predicciones se pueden realizar a nivel institucional, entonces, éstas se pueden convertir inevitablemente en un criterio principal para la toma de decisiones políticas, va de suyo que una buena teoría será inevitablemente normativa Lowi (1972: 7) .

II Enfoques de ciencias sociales

La perspectiva sociológica del riesgo implica que los eventos no deseables están definidos socialmente, sin estructuraciones conceptuales subjetivas. Por tanto, su consecuencias están impregnadas de creencias, valores e intereses (Luhmam, 1993). La ocurrencia del evento futuro está condicionado por nuestras acciones, las organizaciones sociales y el desarrollo tecnológico (Renn, 2008).

De los enfoques existentes en materia de riesgos se exponen tres que, a nuestro juicio, son relevantes para el diseño de un marco teórico en esta materia, esto es, a) el enfoque de elección racional; b) el enfoque de modernización reflexiva y la sociedad del riesgo, y c) el enfoque antropológico o cultural.

II 1. El enfoque racional

Este enfoque económico, ampliamente utilizado en las Ciencias Sociales, parte del supuesto de que toda acción humana es capaz de actuar estratégicamente vinculando decisiones y resultados. De esta forma, el actor racional (individuos u organizaciones) maximiza su utilidad, de acuerdo a sus preferencias y el presupuesto disponible. Por consiguiente, y bajo estas condiciones, se puede predecir el curso de acción de los diferentes actores (individual o colectivo, privado o público). Un modelo de riesgo es un problema de optimización (maximización de beneficios/ minimización de pérdidas).

Un actor racional valora el riesgo como la pérdida real potencial experimentada a través del tiempo. Una adecuada valoración del riesgo sólo puede ser alcanzada si estamos en

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presencia de un óptimo de Pareto o si los beneficios de una acción pueden, al menos en teoría, compensar a aquellos que sufren las consecuencias (criterio Kaldor-Hicks).

II 2. El enfoque de modernización reflexiva y la sociedad del riesgo

Desde esta perspectiva la racionalidad de la modernidad (justicia, eficiencia, crecimiento económico, mejora de las condiciones de vida a través de progreso científicotécnico) ha perdido legitimidad (Beck, 1998a, Guidens, 2000).

La sociedad del riesgo "no está asegurada, ni puede serlo, porque los peligros que la acechan no son cuantificables, son incontrolables, indeterminables e inatribuibles. Al hundirse los fundamentos sociales del cálculo de riesgos, y dado que los sistemas de seguro y previsión son inoperantes ante los peligros del presente se produce una situación de irresponsabilidad organizada" (Becks, 1998b)

Por tanto, el riesgo constituye una pérdida real y medible que no puede ser anticipada por los tomadores de decisión, y por tanto, se convierten en actores cautivos en su propio sistema de referencia social.

La pérdida del estatus de legitimación absoluta de la ciencia se debe, en opinión de Giddens, al reconocimiento por parte del público de los límites del conocimiento experto a la hora de determinar los riesgos científico-tecnológicos o "riesgos manufacturados" (Giddens 1990: 119-25). Este reconocimiento de los límites expertos se fundamenta, a su vez, en la percepción de que los científicos se muestran en constante desacuerdo acerca de la verdadera magnitud de los peligros que analizan (Giddens 1994: 222-4). El escepticismo público hacia la ciencia se alimenta por tanto del propio escepticismo científico, que más que una anomalía representa el verdadero carácter de la ciencia, comprometida con la crítica constante y la corregibilidad de sus afirmaciones.

II 3. Enfoque cultural del riesgo

Desde este marco analítico el riesgo es concebido como construcciones sociales que son determinadas por fuerzas estructurales de la sociedad. Por consiguiente, las políticas de riesgo son el resultado de una lucha constante de todos los agentes y grupos sociales para incluir su visión del riesgo en la agenda pública e imponer su perspectiva a los demás, donde las fronteras culturales desempeñan u n papel crucial.

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La teoría cultural de del riesgo subraya el carácter contextual de toda consideración social del riesgo (Douglas y Wildavsky, 1982). Así, esta teoría cultural dirige su atención al estudio de la relación entre los distintos marcos de valoración identificables en una sociedad y los riesgos considerados como relevantes en esa sociedad. Según sus autores, se pueden identificar tres grupos socioculturales distintos en el seno de la sociedad: a) el jerárquico o burocrático; b) el individualista o de mercado, y c) el sectario. Los dos primeros representan el estatus quo de la sociedad o lo que ellos denominan el "centro" y el tercero representa la vertiente anti-sistema, es decir el "borde" (Douglas y Wildavsky, 1982: 83-103).

Por tanto, a cada grupo cultural tiene un interés específico por cierto tipo de riesgos -y un desinterés sistemático por otro tipo de riesgos-. Así, los individuos adscritos a los grupos jerárquico o burocrático son más reticentes a los riesgos de carácter social o político (guerra...

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