Métodos y escuelas en Administración Pública
| Autor | Agustín E. Ferraro |
| Páginas | 105-140 |
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El modelo lineal, racional, del proceso de políticas públicas es un criterio interpretativo útil para ser contrastado con la realidad de los procesos sociales de decisión, pero quizás poco más que eso.
Peters «The Policy Process» (1992, 179).
En sistemas democráticos, la administración pública es dirigida por jefes de gobierno electos, que tienen la intención de hacer algo que corresponde, en términos ideales, al programa con que han ganado las elecciones. Durante el transcurso del período de gobierno, asimismo, pueden producirse numerosos acontecimientos, ya sean iniciativas de los ciudadanos o problemas específicos urgentes, que llevan a los jefes de gobierno a tomar una decisión al respecto. Es claro que ambos tipos de acciones de gobierno, programadas o urgentes, deberán ser llevadas a cabo por la administración pública. En este sentido, la administración representa el instrumento o medio principal de la política pública y esta última puede definirse como cualquier cosa que un gobierno decide hacer o dejar de hacer. (Shafritz y Russell 2000, 43) En una definición algo más sofisticada e institucional, la política pública se considera como el conjunto de «objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios.» (Tamayo 1997, 281)
El análisis de políticas públicas constituye una corriente o metodología específica dentro de la ciencia de la administración, que propone focalizar la perspectiva de estudio sobre las acciones del gobierno y, con esto, abordar de manera dinámica el objeto de la administración pública. El énfasis en un cierto tipo de perspectiva permite caracterizar al análisis de políticas públicas como una corriente metodológica particular que, para muchos autores, debe ocupar un rol preponderante en la disciplina.
Debido al carácter dinámico de este tipo de análisis, es usual referirse a las políticas públicas como un proceso con diferentes etapas, que deben ser consideradas al modo de un ciclo, en permanente movimiento. En España, la perspectiva del análisis de las políticas públicas tiene numerosos anteceden-
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tes, pero es sobre todo a partir de un trabajo clásico de Subirats (1989), que se instala como una de las principales orientaciones metodológicas en el marco de la Ciencia Política y de la Administración en este país. Con su estudio, Subirats se propone conscientemente favorecer un cambio, no solamente en la disciplina de la administración, sino también en la propia «cultura administrativa» española, para que se preste mucha mayor atención al proceso de las políticas públicas en su conjunto y, de esta forma, se tengan más en cuenta los resultados, los «productos» de la administración y se llegue así a lograr, por tanto, que la administración ofrezca un mejor servicio a los ciudadanos (Subirats 1989, 11).
Subirats observa que la cuestión de la eficacia y eficiencia de la administración se había convertido en España, en los años inmediatamente anteriores a la publicación de su estudio, en una verdadera obsesión de las elites políticas y empresarias. Pero el único campo en donde habían aparecido, hasta ese momento, suficientes aportes teóricos y programas de formación como para contribuir al objetivo de mejorar los resultados de la gestión, era el de las escuelas de negocios y las compañías dedicadas a la consultoría en el sector privado (Subirats 1989, 13). Ahora bien, para Subirats la realidad de la administración pública hace muy difícil o imposible la aplicación generalizada, en este ámbito, de técnicas procedentes del gerenciamiento empresarial. Por esto es que resulta necesario introducir la perspectiva del análisis de políticas públicas, pues combina los procedimientos de evaluación y mejora de la gestión con una plena atención a las características específicas del sector público.
El punto de partida del análisis de políticas públicas consiste en reconocer algo a lo que ya aludimos antes: el proceso o ciclo de las políticas públicas no es simple ni directo. Ya desde el momento de la formulación de políticas, este proceso implica interacciones complejas entre individuos, grupos e instituciones (Subirats 1989, 41). Sin duda que la inacción resulta más fácil en principio, pero tiene indudablemente muchos riesgos y puede decirse que, de todas formas, es prácticamente imposible para un gobierno, al menos uno democrático, no hacer nada. La complejidad del proceso de políticas públicas significa que tiene muchos aspectos y plantea muchos problemas diferentes, de modo que no puede ser estudiado como si se tratase de una única entidad homogénea. Se trata de una actividad continua e incesante, que se representa de la mejor mane-ra, como queda dicho, a través de la figura de un ciclo o proceso circular. Existen numerosas críticas a la idea de un ciclo de políticas públicas que transcurre de manera lineal, por supuesto, sobre las que volveremos. Pero vamos a realizar, meramente a fines analíticos, una exposición general de las etapas fundamentales de dicho ciclo o proceso de las políticas públicas, de acuerdo al modelo representado en la figura 214.
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Figura 2. El ciclo de las políticas públicas
[VER FIGURA EN PDF ADJUNTO]
La primera fase del ciclo de políticas públicas, la formación de la agenda, puede describirse como el proceso en el que ciertas ideas o asuntos se difunden, por medio de diversos canales de comunicación, hasta terminar siendo considerados por una institución pública, como pueden ser una legislatura, el poder ejecutivo, una agencia independiente de gobierno o un tribunal. El proceso de formación de la agenda no está restringido a los políticos profesionales, por supuesto, sino que muchas personas pueden participar y participan activamente en dichos canales de comunicación. Un juez, por ejemplo, podría sentenciar que una prisión no reúne condiciones suficientes para un trato digno de los internos y que este hecho va en contra de las leyes o de la constitución, obligando de este modo a la legislatura a sancionar una ley asignando fondos para un programa de renovación y ampliación. Un grupo de interés o un organismo no gubernamental puede organizar una campaña en la que gran cantidad de ciudadanos envían cartas o correos electrónicos a los legisladores electos por su distrito, exigiendo que el parlamento o el congreso actúen en cierta cuestión controvertida. En síntesis, todo tipo de actores sociales pueden utilizar diferentes recursos para influir sobre la agenda de las políticas públicas. Esto no quita, por cierto, que determinados grupos tiendan a tener mayor influencia y a ejercerla con mayor frecuencia, lo que los convierte en «creadores» de la agenda o agenda setters (Subirats 1989, 54). También es necesario reconocer que la iniciativa de las elites políticas y de la burocracia profesional del Estado suele ser la que genera la mayor parte de las iniciativas de política pública en las democracias modernas, incluyendo sin duda las democracias iberoamericanas. Esta tendencia se intenta contrarrestar con modelos participativos y deliberativos de demo-cracia, que se extienden también a la teoría de la administración, para postular una administración «participativa» en la que el ciudadano pueda tener un rol más activo y contribuir en mayor medida a definir la agenda de políticas públicas. Las propuestas de mayor participación y compromiso ciudadano en la administración pública son agrupadas por Ramió (1999) bajo la denominación de «corrientes neopúblicas.» Estos modelos están asimismo ligados con la corrien-
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te neo-weberiana, por cierto, como hemos considerado al final del capítulo anterior. La corriente neo-gerencialista también desarrolla mecanismos para obtener nuevas perspectivas sobre los asuntos públicos por parte de los ciudadanos, pero se trata más bien de las técnicas del gerenciamiento empresarial privado, de acuerdo con su postulado básico. En este caso, entonces, se recurre a técnicas como la de grupos de discusión o grupos focales (focus groups), que permiten obtener una visión en profundidad sobre las perspectivas de sus participantes respecto a los asuntos planteados. Para una perspectiva gerencial, es claro que estas técnicas tienen la ventaja de ser mucho más económicas que la introducción de mecanismos de democracia participativa o deliberativa en áreas de la gestión pública.
La segunda fase del ciclo de las políticas públicas corresponde a la decisión. Existen dos teorías distintas y opuestas que buscan explicar los mecanismos que...
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