Métodos alternativos de resolución de conflictos en las administraciones públicas. En especial, el arbitraje de consumo

Autor:Pablo Chico de la Cámara
Páginas:141-168
 
ÍNDICE
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1. Introducción

Uno de los aspectos esenciales en la protección de los ciudadanos en su condición de consumidores y usuarios gira en torno a la activación de mecanismos eicaces y sencillos a los que puedan acudir de cara a lograr una efectiva protección de sus derechos recogidos en la legislación de consumo. Algunos de los instrumentos que han ido adoptando un cada vez mayor protagonismo son aquellos que tienen que ver con los mecanismos de resolución extrajudicial de conlictos. Entre ellos las diversas fórmulas de arbitraje, especialmente la institucional, prestada por las Administraciones públicas, van cobrando un gran auge entre los consumidores como herramientas eicaces de cara a la protección de sus intereses.

No obstante, y a pesar de su indudable éxito desde la perspectiva de los consumidores, y me atrevería a decir que también desde la de los empresarios y comerciantes, los sistemas arbitrales prestados en el seno de las Administraciones públicas, como un verdadero servicio público, plantean una serie de problemas en la actualidad, vistos desde el prisma de las Administraciones públicas y de su intervención en este tipo de procedimientos, que hacen necesaria la relexión, así como la búsqueda de posibles soluciones de lege ferenda que ayuden a mejorar estos sistemas. Tanto el arbitraje específico regulado en diversas normas sectoriales como el previsto por la legislación de transportes, como por el de consumo, que encuentran su correspondiente anclaje en su legislación sectorial específica, se revelan como instrumentos jurídicos a los que pueden recurrir los consumidores y usuarios de los transportes terrestres. Sin embargo, en mi opinión, la proliferación de distintos mecanismos extrajudiciales a los que puedan acudir los ciudadanos genera confusión entre estos, así como un alto grado de desinformación acerca de cuál puede ser más eicaz y útil con el in de resolver los conlictos que hayan podido originarse. Por ello, en el presente trabajo examinaré el sistema arbitral de consumo, como método alternativo de resolución de conlictos, como medida eicaz de protección de los consumidores y usuarios por parte de las Administraciones públicas.

Una vez delimitado el objeto del presente estudio conviene señalar que dos son los principales problemas que, a mi juicio, se plantean en la actualidad en la resolución extrajudicial de conlictos en materia de consumo. Por un lado, el legislador ha ido implantando diversos sistemas de resolución de conlictos en favor de los consumidores y usuarios, al margen o, mejor dicho, en paralelo al sistema arbitral de consumo, en ámbitos sectoriales concretos de indudable trascendencia para los consumidores y usuarios. Un claro ejemplo de esta realidad puede encontrarse en la progresiva liberalización de determinados servicios públicos, como son los de la energía, servicios postales, transportes, telecomunicaciones, etc., que van a ser prestados por diversos operadores privados en un régimen de libre concurrencia, lo que va a conllevar que la protección de los consumidores o usuarios de estos servicios demande una especial atención tanto por parte de la legislación específica de cada uno de estos sectores libe-

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ralizados como por la legislación de consumo. Las diversas normas que regulan estos sectores se han hecho eco de esta necesidad y han previsto en casi todas ellas un doble sistema alternativo de resolución extrajudicial de conlictos: de un lado, el específico de la ley sectorial de naturaleza jurídico-administrativa y, de otro, la remisión al sistema arbitral de consumo que, como se examinará, tiene una naturaleza jurídica que podría calificarse de híbrida, pues tiene, por una parte, aspectos que caen bajo la regulación específica del Derecho Administrativo, como pueden ser la organización y los actos que dictan las juntas arbitrales, mientras que, por otra parte, los conlictos que resuelve el Colegio Arbitral, como la resolución que pone inal a estos —el laudo—, son de naturaleza jurídico privada. Pues bien, esta doble solución que nos ofrece el legislador, con sus distintas y muy diferentes consecuencias jurídicas, puede provocar disfunciones importantes, como tendremos ocasión de examinar en lo que se reiere a la protección de los consumidores.

La segunda cuestión que resulta necesario traer a colación deriva del propio sistema arbitral de consumo, tal y como se encuentra previsto en el RD 231/2008, de 15 de febrero, por el que se regula el Sistema Arbitral de Consumo, especialmente en lo que se reiere a su procedimiento y a la coniguración orgánica de este. Baste en este momento apuntar sucintamente dos de los aspectos controvertidos que serán tratados posteriormente. En primer lugar, la coniguración institucional del sistema de arbitraje de consumo, creándose dos estructuras para el desarrollo de este —Junta Arbitral y Colegio Arbitral— con funciones, obviamente, distintas y con soluciones jurídicas igualmente diferentes a los problemas que puedan plantearse de la adopción de los actos que estos dos órganos emiten, puede provocar resultados paradójicos, como que los actos de las Juntas Arbitrales son actos administrativos que, por tanto, pueden ser revisados por la jurisdicción contencioso-administrativa y que, al mismo tiempo, esos mismos actos pueden ser el fundamento o la causa de nulidad del laudo emitido por el otro órgano que participa en el sistema arbitral de consumo —el Colegio Arbitral—, y que su ulterior revisión vía la impugnación del laudo sea encomendada a la jurisdicción civil, en virtud de lo dispuesto en el RD 231/2008 y en los artículos 40 y siguientes de la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje (LA).

A esta posible disfunción que lleva aparejada el sistema arbitral de consumo puede unírsele otra cuestión que más que un problema en sí del sistema arbitral es una propuesta de mejora de lege ferenda que, en mi opinión, puede propugnarse con los matices y las propuestas que aludiré a continuación, y que va referida a la posibilidad de que la posible ejecución forzosa de los laudos pueda ser encomendada a la Administración y no a la jurisdicción civil ordinaria, como se prevé en la actualidad.

Serán sobre estas cuestiones sobre las que versará mi estudio, encaminado principalmente a la consecución de un in primordial que encuentra su razón de ser en el artículo 51 de nuestra Carta Magna, la mejora en la protección del consumidor mediante el establecimiento de procedimientos eicaces por parte de los poderes públicos.

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La necesidad de progresar en estos procedimientos y de mejorar los ya existentes resulta del todo necesario para dar contenido y verdadera funcionalidad al mandato establecido en el citado precepto.

2. Sistematización de las diversas modalidades de intervención de las administraciones públicas en el arbitraje

Con carácter previo al examen de las cuestiones apuntadas opino que puede resultar conveniente el análisis de las diversas modalidades de participación de las Administraciones públicas en los sistemas de resolución extrajudicial de conlictos, con la inalidad de aclarar y distinguir conceptos y categorías. Esta clasificación se puede abordar desde una doble perspectiva: de un lado, desde la participación de las Administraciones públicas como parte de un procedimiento arbitral, en cuyo caso habrá que distinguir si se trata de un arbitraje de Derecho Privado o si nos encontramos ante la posibilidad de conigurar un arbitraje de Derecho Público, y, por otro, desde la actividad que puede realizar la Administración pública resolviendo conlictos entre particulares, que es lo que ha sido deinido por la doctrina ius administrativa como actividad administrativa arbitral.

i) La posibilidad de que las Administraciones públicas puedan resolver los conlictos que se susciten con los particulares a raíz de la adopción de resoluciones administrativas que afecten a estos, acudiendo a la fórmula procedimental del arbitraje, ha resultado ser una cuestión altamente controvertida1. La causa fundamental se encuentra en que las

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materias y asuntos de los que conoce la Administración no suelen ser de libre disposición por parte de estas al encontrarse vinculadas a la satisfacción de los intereses generales2. A ello hay que añadir que en virtud del artículo 106.1 de nuestra Constitución «los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los ines que la justifican», por lo que parece, en un principio, siguiendo una interpretación literal de este precepto, que se excluye la posibilidad de que mediante un convenio arbitral se pueda eximir del control judicial una actuación de las Administraciones públicas. Sin embargo, esta interpretación en sentido estricto del tenor literal del artículo 106.1 de la Constitución podría verse atemperada cuando exista una alternativa, prevista mediante norma con rango de ley, al control judicial mediante otro mecanismo en el que un tercero revestido de la autoridad de árbitro desempeñe funciones similares o equivalentes...

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