Elementos metodológicos centrales de la nueva ciencia del derecho administrativo

AutorEberhard Schmidt Assmann/Andreas Vosskuhle
Páginas150-188

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  1. La nueva ciencia del derecho Administrativo no se basa en una concepción metodológica cerrada y acabada en sí misma, sino que se funda en una variedad de elementos metodológicos que le son característicos, que, aunque se presenten aisladamente, de alguna forma se hallan vinculados entre sí. Aunque en la praxis científica ordinaria no todos esos elementos acaparan la misma atención, en su conjunto, sin embargo, se dejan reconocer como pertenecientes a una forma específica de trabajar, que se encuentra en claro contraste con el método jurídico y los procedimientos metodológicos convencionales111. La clave última de esta nueva metodología reside en un derecho Administrativo que se orienta y preocupa por la producción jurídica. Tal es la perspectiva científica que aquí interesa y de la que nos ocupamos seguidamente112.

I El postulado de la teoría de la dirección
  1. A la nueva ciencia del derecho Administrativo le es esencial la perspectiva que aporta el paradigma de la dirección en el plano jurídico113. esta centralidad se explica por el interés que esta teoría ha puesto

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desde siempre en la efectividad del derecho114y en su capacidad real para la resolución de los problemas.

1. Concepto de dirección y teoría de la dirección
  1. el postulado de la teoría de la dirección se encuentra estrechamente vinculado con el debate sobre la dirección en el seno de las ciencias sociales, iniciado a mediados de los setenta. Los años sesenta habían estado presididos por un claro optimismo y confianza en la planificación y, unida a ésta, por una firme creencia en la «racionalización de la política»115. sin embargo, habida cuenta de los déficits que la planificación había puesto de manifiesto en la fase de implementación116 y de la volatilización que la transposición de los programas estatales experimentaba117, se produjo un desplazamiento de la perspectiva en el ámbito de la investigación de las ciencias sociales, para pasar de la cen-

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    tralidad de la que había gozado hasta entonces la estructura interna del sistema político, al estudio fundamental de las relaciones de éste con el entorno118. en consecuencia, se trataba de indagar cuáles eran las condiciones para hacer efectiva y real la configuración del entorno social, configuración ésta que conceptualmente dirigen las instancias políticas119. Ésta se convertiría, en efecto, en la preocupación básica. Hasta ahora el fenómeno de la «dirección política», como se le ha denominado a este planteamiento120, ha sido objeto de muy distintas líneas de investigación, que, sin perjuicio de sus específicas aproximaciones, indagan aspectos individuales de la problemática. el espectro de temas abarca desde la teoría de la planificación política (por ejemplo, los modelos de policy-making, la teoría de la decisión), pasando por las teorías del estado y la sociedad (por ejemplo, la teoría del orden económico, el estudio del neocorporativismo), hasta los postulados analíticos de las políticas (por ejemplo, modelos procedimentales o modelos de trabajo en red). Como consecuencia de ello compiten entre sí conceptos y teorías de la dirección121radicalmente diferentes.

  2. desde la teoría de los sistemas se han formulado dudas y objeciones de fondo acerca de la posibilidad misma de la dirección política de los sistemas en general y, en particular, en punto a la capacidad de dirección que posee el dere-

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    cho. y ello porque resultaría prácticamente imposible determinar desde fuera el estado de un sistema a consecuencia de la creciente diferenciación social, ya que los sistemas parciales tienden a desarrollar sus propios criterios de racionalidad y de actuación, y aun cuando puedan reaccionar ante «incentivos externos», sin embargo, lo hacen de acuerdo con parámetros autoreferenciales y de un modo altamente impredecible122.

    Ha de advertirse, con todo, que entre los estudiosos de las ciencias sociales esta proposición o modelo explicativo un tanto radical ha encontrado123en última instancia poco eco; no tiene muchos seguidores. en realidad, de lo que se trata no es de incorporarla sin más, sino de aprovechar en su caso algunas de las conclusiones y observaciones de base que propone la teoría de los sistemas, a fin de establecer un concepto operativo –con los ajustes y matices pertinentes– de la teoría de la dirección124.

  3. en el ámbito específico de la ciencia del derecho Administrativo predomina desde luego una teoría de la dirección que pone su acento decidido en la acción. se trata, en efecto, de un postulado de la

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    dirección orientada a la actividad 125, tal como lo han formulado en particular autores como Renate Mayntz y Fritz scharp, con la expresión acuñada de «institucionalismo centrado en los actores»126.

    Partiendo del significado habitual o coloquial de la idea de dirección y de la conocida imagen del dirigente político que conduce la embarcación del estado de forma segura por los procelosos mares, se ha de entender por dirección, por tanto, la «influencia de carácter finalista» (orientada al resultado) que pueden ejercer los «sistemas»127.

    En tal sentido, la dirección presupone, en primer lugar, un sujeto que ejerce la dirección y que interviene (sean agentes individuales o corporativos); un objeto de esa dirección, sobre el que pretende influir; un objetivo o finalidad a alcanzar mediante la dirección; y, finalmente, un instrumento de dirección. es necesario además manejar algunas ideas y nociones acerca de las relaciones consecuenciales (o de causa y efecto) entre actividades y resultados, en el marco de esta teoría de la dirección. en ese contexto, se habla de conocimiento de la dirección. si la acción que despliega la dirección consigue los efectos pretendidos, o incluso otros no buscados, es algo que dependerá en definitiva de las respectivas condiciones directivas que puedan darse en cada campo –por ejemplo, de la necesidades que atienda la dirección en el caso concreto, de los medios de dirección de que pueda hacer uso (dinero, poder, derecho)128, y de los instrumentos de dirección utilizados–. en todo caso, ha de notarse que el actor político –en contra de la imagen que se tiene del dirigente

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    político– no es un sujeto unitario, como tampoco lo es la «dirección política», que no es homogénea ni única, sino un «múltiple yo», que puede llevar a cabo e implementar diversas racionalidades en distintos escenarios de actuación. La dirección política debe, por consiguiente, concebirse como un proceso interactivo, en el que participan y trabajan a modo de red diversos actores, en colaboración y en interacción129.

  4. el postulado de la gobernanza asume y desarrolla este enfoque de la teoría de la dirección, cuando se ocupa del análisis de las estructuras regulatorias, en cuyo marco operan y colaboran numerosos actores, públicos y privados, estatales y no estatales, a diversos niveles, con la finalidad de regular en forma colaborativa cuestiones colectivas130. el concepto de gobernanza tiene de positivo que es capaz de apreciar la diferencia entre el objeto y el sujeto de la dirección, perspectiva ésta esencial al paradigma teórico de la dirección, como se ha visto, y que hoy parece amenazada por las múltiples fragmentaciones en que se descompone el sistema político-administrativo, en particular en los espacios de interacción de los planos supranacional e internacional131.

    Ahora bien, con independencia de la falta de precisión conceptual de que adolece la idea de gobernanza y de la excesiva discrecionalidad en su uso, al menos hay dos razones que hablan en favor de aceptar la teoría de la dirección en el ámbito de la ciencia del derecho Administrativo: primero, porque el modo en que funciona el derecho en un estado democrático y constitucional se basa necesariamente en la atribución de ámbitos de competencias y de responsabilidades a actores concretos; y en ese sentido el concepto de dirección puede encajar aquí

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    mejor que el de estructura regulatoria –que dimana de la gobernanza-, sin perder de vista justamente esta dimensión. en segundo lugar, porque los planteamientos holísticos, como la gobernanza, que se interesan primariamente por las grandes opciones y modelos, como el mercado, la jerarquía, el trabajo en red, etc., no son capaces de profundizar con la intensidad y profundidad necesarias para construir adecuadamente la dogmática de las concretas fórmulas organizativas y formas de actuación administrativas.

2. La teoría de la dirección como herramienta de análisis
  1. el debate científico que en torno a la teoría de la dirección se ha gestado en el seno de las ciencias sociales ha permitido obtener un interesante marco teórico para el derecho Administrativo, puesto que arroja luz para comprender y analizar la complejidad de los efectos que el derecho despliega, en cuanto medio central de dirección de las modernas sociedades. Con ello se obtienen importantes resultados132:

  2. en primer término, la perspectiva de la dirección ofrece mayores matices y distingos, así como una notable ampliación del objeto de investigación. de un lado, sabe identificar la multiplicidad de actores o agentes a los que se les confían la dirección de las más variadas tareas y responsabilidades públicas, y que intervienen en el marco del estado social y democrático de derecho133. de otro, permite en-tender que, junto al derecho, existen otros medios de dirección, cuya consideración resulta de interés...

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