El método abierto de coordinación tras el Tratado de Lisboa

Autor:Margarita Robles Carrillo
Cargo:Profesora Titular de Derecho Internacional Público. Facultad de Derecho. Universidad de Granada.
Páginas:283-325
RESUMEN

El método abierto de coordinación (MAC) es una modalidad de acción surgida en el marco del proceso de construcción europea como complemento o como alternativa al método original comunitario y es una expresión privilegiada del protagonismo adquirido por las técnicas de coordinación en las dos últimas décadas de la Unión Europea. Desde su tímidaimplantación en el Tratado de Ámsterdam, se ha perfeccionado y expandido de modo continuado abarcando un número más amplio de materias hasta convertirse en un instrumento principal en ámbitos de actuación sometidos al régimen de coordinación de las políticas nacionales de los Estados miembros. Es, por varias razones, un método extremadamente singular. El estudio del MAC se inicia atendiendo a su origen y formulación normativa y mostrando que es regulado indistintamente en el texto de los Tratados, en normas de soft law y en actos y documentos desprovistos de valor jurídico, utilizando técnicas distintas mediante su denominación o su simple caracterización y otorgándole un estatuto diferente en cada caso. Es un instrumental central y de aplicación general en el contexto de la Estrategia de Lisboa, mientras que tiene un carácter residual en el texto de los Tratados. El Tratado de Lisboa supone una extensión del MAC que está previsto en materia de empleo, política social, educación, formación profesional, deporte y juventud, salud pública, industria, investigación y desarrollo tecnológico. El análisis de estas disposiciones pone de manifiesto las siguientes características básicas de su articulación normativa. En primer lugar, la presencia de una doble fundamentación normativa, en el Tratado y en la Estrategia de Lisboa, sitúa al MAC simultáneamente dentro del derecho originario y al margen del mismo desplegando en cada caso diferentes consecuencias jurídicas. En segundo término, la adscripción competencial y material se amplia abarcando no sólo ámbitos de coordinación sino, también, materias sometidas al régimen de competencias compartidas cohabitando en ese terreno con el método comunitario. En tercer lugar, el MAC no responde a un único modelo institucional y orgánico sino que admite una variedad de formulaciones. Por último, constituye un método abierto, flexible y pragmático capacitado para adaptarse a los diferentes ámbitos materiales y a la diversidad que se encuentra en su origen, contenido y naturaleza.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

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1. Introducción

El método abierto de coordinación (en adelante, MAC) es una creación original diseñada en el marco del proceso de construcción europea con objeto de articular la acción de la Unión Europea (UE) y de sus Estados miembros en determinados ámbitos materiales respecto de los cuales, por unos u otros motivos, se ha excluido la aplicación de las técnicas de la integración y de la típica cooperación1. Como es sabido, estas dos modalidades de actuación, la comunitaria y la intergubernamental, han protagonizado, durante un amplio período de tiempo, el discurso europeo tanto en su dimensión meramente instrumental, funcional o competencial, como desde una perspectiva teleológica en la medida en que la preferencia por uno u otro expediente ha implicado una opción de fondo en torno al futuro del proceso europeo. La coordinación, aunque se encuentra prevista ya en el Tratado de Roma, no ha gozado de una categoría similar, situándose durante mucho tiempo como un mecanismo residual o, simplemente, provisional2. Esta situación cambia a partir de la década de los años noventa3cuando el recurso creciente a las técnicas de coordinación, para gestionar un número de materias más amplio y de mayor entidad, pone de manifiesto la superación de la dicotomía clásica integración/cooperación y su sustitución progresiva por el tríptico que implica la entrada de la coordinación y su creciente y marcado protagonismo en el marco de la Unión Europea4.

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En ese contexto, caracterizado por una progresiva generalización de la técnica de coordinación de políticas nacionales5y, también, por una cierta tendencia a eludir su formalización jurídica apoyándose para ello en mecanismos de soft law o de top law6, se articula esa modalidad específica de coordinación denominada MAC7. Como explica Erika Szyszczak, «the OMC is atypical to the traditional Community method of the first pillar involving regulatory/redistributive principles and atypical to the traditional diplomatic approach, which has evolved using international cooperation under the second and third pillars», porque «the approach of the OMC runs counter to the principles of good governance that have emerged (transparency, accountability, democratic input) as well as the fundamental principle that the Community is governed by the rule of law»8. Desde esa perspectiva, es una técnica relativamente original9que, sin estar exenta de polémica, en particular, en lo que concierne a

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su legitimidad y efectividad10, se ha ido afirmando a lo largo de la última década como un instrumento principal dentro de la Unión Europea11.

2. El origen y la evolución del mac

El MAC es un mecanismo extremadamente singular ya desde su origen y en su evolución, especialmente, en cuanto a su formulación normativa12. Las primeras referencias a este método se encuentran en el Tratado de Ámsterdam, que formaliza jurídicamente su utilización en materia de empleo y en el ámbito de la lucha contra la exclusión social, sin utilizar su denominación actual, acuñada con posterioridad, pero definiéndolo en sus componentes esenciales (1). Poco después, la Estrategia de Lisboa supone la introducción del término MAC, su caracterización más precisa como modalidad de acción europea y su definición como uno de los protagonistas principales de esta agenda europea (2). El Tratado Constitucional europeo (3), siguiendo la estela del Tratado de Ámsterdam, no emplea el término MAC y tampoco procede a su formalización jurídica respecto de los ámbitos donde ya se utiliza merced a la Estrategia de Lisboa, pero extiende la aplicación de este método a nuevas disposiciones. La práctica, desde entonces, se caracteriza por el recurso creciente al MAC como fórmula de actuación en un número cada vez más amplio de materias y por una progresiva diversificación en su procedimiento. Precisamente, esa doble circunstancia ha conducido en unos casos a plantearse la necesidad de proceder a su racionalización y en otros a cuestionar abiertamente tanto su legitimidad como su eficacia.

2.1. El Tratado de Ámsterdam

El origen del MAC ha sido objeto de una cierta polémica justificada por su indefinición conceptual y normativa13. Generalmente, sin

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embargo, se sitúa en el Tratado de Ámsterdam14porque introduce dos disposiciones que formalizan jurídicamente esta técnica en el ámbito de la lucha contra la exclusión social y en materia de empleo15: el artículo 137.216y el artículo 12917. Siguiendo el tenor de estas disposiciones, en su reunión de Cardiff, los días 15 y 16 de junio de 1998, el Consejo Europeo solicita a los Consejos de Asuntos Sociales y de Economía y Finanzas que sigan trabajando conjuntamente «para intercambiar información sobre las mejores prácticas» y «desarrollar la evaluación por un grupo de expertos de los planes de acción de los Estados miembros»18. Un año después, en su sesión de Colonia, los días 3 y 4 de junio de 1999, aprueba el Informe de la Presidencia

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sobre el Pacto Europeo para el Empleo (PEE) precisando las técnicas del llamado Proceso de Luxemburgo y, entre ellas, algunas medidas que responden a los parámetros del MAC19. Con esta práctica, el top law, las decisiones del Consejo Europeo suponen la extensión del ámbito de aplicación del MAC más allá de lo previsto en las disposiciones del Tratado de Ámsterdam.

Desde ese momento y como una tendencia que se extiende y consolida con posterioridad, la regulación del MAC supone el recurso a una combinación de derecho originario y de normas de soft law en función de cada materia20. Así, definido en sus componentes esenciales, aunque sin recibir formalmente esta denominación, el MAC se convierte en la modalidad de actuación en materia de lucha contra la exclusión social de acuerdo con lo previsto en el artículo 137.2 del Tratado y en un expediente generalizado en el ámbito del empleo, pero en este caso, por dos vías y con dos estatutos diferentes. Por una parte, el artículo 129 prevé su utilización en el ejercicio de las competencias complementarias reconocidas a la CE. Por otra parte, siguiendo las decisiones adoptadas por el Consejo Europeo, en el marco de la estrategia coordinada de empleo del Proceso de Luxemburgo y el Proceso de Colonia, el MAC está previsto, asimismo, respecto de los ámbitos sometidos al régimen de coordinación de políticas nacionales del artículo 128 del Tratado. La ampliación de su ámbito material de aplicación se produce poco después con la adopción de la Estrategia de Lisboa21.

2.2. La Estrategia de Lisboa

La Estrategia de Lisboa fue adoptada por el Consejo Europeo, en una sesión especial celebrada los días 23 y 24 de marzo de 2000, con el objetivo estratégico de convertir a la UE en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo22.

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La consecución de ese objetivo implica «la aplicación de un nuevo método abierto de coordinación como manera de extender las prácticas idóneas y alcanzar una mayor convergencia en torno a los principales objetivos de la UE»23. Siguiendo el texto de las Conclusiones de la Presidencia, ese método supone:

- «establecer directrices para la Unión combinadas con calendarios específicos para lograr los objetivos que se fijen a corto, medio y largo plazo;

- establecer, cuando proceda, indicadores y puntos de referencia cuantitativos y cualitativos cotejados con los mejores que existan y adaptados a las necesidades de los distintos Estados miembros y sectores como método de comparación de las prácticas idóneas;

- plasmar estas directrices europeas en medidas de política nacional y regional, estableciendo objetivos específicos y dando los pasos adecuados, sin perder de vista las diferencias nacionales y regionales;

- organizar periódicamente controles y evaluaciones entre homólogos como procesos de aprendizaje mutuo»24.

Sobre esa base, donde se reconoce el modelo de acción previsto en los artículos 129 y 137.2 TCE y el aplicado, desde la Cumbre de Cardiff, en el marco del artículo 128 del Tratado, el MAC se define como una nueva forma de coordinación de las políticas nacionales destinada a facilitar la configuración progresiva de las políticas de los EEMM. Este método responde a «un planteamiento totalmente descentralizado de acuerdo con el principio de subsidiariedad»25, que supone la participación activa de la UE, los Estados miembros, las entidades regionales y locales, los interlocutores sociales y la sociedad civil, mediante distintas formas de colaboración26. Es, además, un método que se aplicará «a todos los niveles» y, además, «irá acompañado de una función de guía y coordinación más firme por parte del Consejo Europeo, para garantizar así una dirección estratégica más coherente y un control efectivo de los trabajos»27.

El proceso de definición y generalización del MAC realizado en Lisboa28, a pesar de su insatisfactoria materialización en la práctica29, justifica el interés mostrado por este

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expediente en algunos de los grupos de trabajo de la Convención sobre el Futuro de Europa30. Las propuestas realizadas al respecto no se trasladan, sin embargo, al Proyecto de Tratado Constitucional, que se limita a incorporar este método en algunas disposiciones concretas de la Parte III, siendo ésta, igualmente, la opción asumida en el texto del TCUE.

2.3. El sistema previsto en el TCUE

El TCUE contempla una nueva extensión del ámbito material del MAC, pero sin pretender su coincidencia con el contenido asignado en la Estrategia de Lisboa31. Ese Tratado tipifica el modelo competencial que luego reproduce el vigente Tratado de Lisboa32, incluyendo, en particular, dos modalidades competenciales basadas en la noción de coordinación: la coordinación de políticas nacionales del artículo I-15 y las acciones de apoyo, coordinación o complemento del artículo I-17. A pesar de ello y de las propuestas institucionales y doctrinales a favor de una formalización jurídica expresa y genérica del MAC33, este método no se menciona formalmente sino que se identifica por su descripción en varias disposiciones: el artículo III 207 sobre empleo, los artículos III-210 y III 213 en política social, el artículo III-250 en materia de investigación y desarrollo tecnológico, el artículo III-278 en el ámbito de la salud pública y el artículo III-279 en materia de industria34. Es precisamente en estos ámbitos de acción, además de la educación y la formación profesional, donde el Tratado de Lisboa prevé el recurso al MAC. Pero este Tratado, como sus predecesores, no formaliza la totalidad de los supuestos en los que este método se utiliza en la práctica como consecuencia fundamentalmente de las medidas adoptadas en el contexto de la Estrategia de Lisboa.

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2.4. El desarrollo del MAC en la práctica

A pesar de las escasas normas de los Tratados y del fracaso relativo de la Estrategia de Lisboa, constatado en la revisión intermedia de 2005, el MAC se convierte en un instrumento utilizado o, al menos, experimentado en un número creciente de ámbitos materiales35. El fundamento normativo de su expansión material se encuentra en esa Estrategia que lo reconoce como un instrumento general posibilitando el recurso al mismo no sólo en los casos expresamente previstos sino, también, en cualquiera de las materias vinculadas a los objetivos globales de modernización económica y social36. La práctica del MAC hasta el Tratado de Lisboa se caracteriza por una ampliación de sus ámbitos materiales de acción y por una diversificación del procedimiento a partir del prototipo de MAC, que necesariamente cuenta con estos cinco componentes: «OMC development proceeds from common objectives establishing a field of common concern. Progress towards objectives can be measured once common indicators are established. Indicators allow comparison of performance of member states that is, in turn, used to set targets. Once targets are set member states or the EU draw up actions plans to meet the objectives. Peer reviewing allows badly performing member states to draw lessons from best practice»37.

Desde una perspectiva funcional, los diferentes MAC han sido clasificados mediante su adscripción a alguna de estas dos modalidades de gobernanza: deliberative policy y competition policy38. Siguiendo a Arthur Benz, «beyond elements of a top-down mode of coordination (guidelines, targets, timetables, monitoring) and bottom-up processes of

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innovation and diffusion of policies, the OMC can be implemented either as a deliberative process of exchange of experiences and learning or as policy competition among decentralised governments determined to trigger cycles of innovation»39. Desde una perspectiva material, Erika Szyszczak utiliza una clasificación que ha tenido un amplio seguimiento doctrinal en la que expone los ámbitos del MAC distinguiendo cuatro grupos: 1) «developed areas» que tienen base jurídica en el Tratado y donde incluye las OGPE y la EEE40; 2) «adjunct areas» como la modernización de la protección social, la inclusión social, las pensiones y la asistencia sanitaria; 3) «nascent areas» como innovación, investigación y desarrollo, educación, sociedad de la información41, medio ambiente y desarrollo sostenible42, asilo e inmigración43y política de empresa; y 4) «unacknowledged tax»44. Se citan asimismo el caso de un MAC en materia de servicios45, derecho de sociedades46, cohesión territorial47o protección civil48. Cada uno de los MAC desarrollados en esos ámbitos difiere de los demás en varios aspectos y, entre ellos, fundamentalmente, la duración de cada ciclo de coordinación, el tipo de objetivos, el grado de supervisión acordado a los Estados miembros, la función de las instituciones o el papel de los interlocutores políticos y sociales, entre otros49. Estos dos últimos

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aspectos son singularmente importantes en la medida en que afectan a la legitimidad misma del MAC como modelo de gobernanza, siendo éste un concepto clave del debate político, institucional y doctrinal.

En realidad, las diferencias existentes entre cada uno de los MAC desde la perspectiva de su organización institucional y de la participación de la sociedad civil, además de su formalización normativa, no facilitan una conclusión general sobre la legitimidad democrática del método50. Pero precisamente esa circunstancia permite identificar como un problema principal, y común a la mayoría, la falta de transparencia de esta modalidad de acción que no es generalmente conocida y lo es aún menos en cada una de sus manifestaciones51. En este sentido, Milena Büchs ofrece como paradigma la diferencia existente entre el MAC de la Estrategia Europea de Empleo y el MAC de la protección social52, que se reproduce asimismo entre otros MAC53. En la práctica, una mayor asociación de las instituciones parlamentarias54, de los órganos de representación y de la sociedad civil está llamada a incrementar la legitimidad del método pero, al mismo tiempo, esa operación contribuye a aumentar la complejidad y la opacidad del sistema que, por su parte, son factores que dificultan la determinación de las responsabilidades55y contribuyen

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a su carencia de legitimidad56. En estas circunstancias se explica el argumento doctrinal que defiende la legitimación del MAC sobre la base de su efectividad, aunque también en este punto hay diferencias entre los diversos MAC.

Siguiendo el criterio de la efectividad57, Vassilis Hatzopoulus realiza una clasificación del MAC «from strong to weak by reference to three criteria: a) the degree of determinacy of common guidelines; b) the possibility of sanctions; and c) the degree of clarity regarding the roles of the various actors»58. El mismo autor advierte del alcance de esas diferencias al afirmar que «it is unclear whether the outcomes of the various OMC's may qualify as law, soft law or not law»59. Para Haar, «the question is not whether an instrument is hard law o soft law, but rather whether it is law or a political agreement»60. La variedad característica de los MAC se manifiesta realmente en su incierta efectividad o escasa eficiencia61. Desde esa perspectiva, de nuevo Vassilis Hatzopoulus establece una clasificación en tres categorías. Según el autor, «a first type of OMC could be used as a means for smoothing the implementation of EU hard law by the Member States (executive OMC). Such would be the case, for exemple, of the proposed OMC in the field of immigration and asylum. (...) Such a well-framed OMS would have high chances of delivering its objectives. A second category of OMC could be used for attaining policy coordination in the absence of EU legislation, in fields were there is either a) strong leadership (as was the case with monetary policy dominated by the German priorities) or b) consensus as to the general objectives to be achieved. This (strong coordination) OMC could also be effective. Much less effective would be the third kind of OMC, where policy coordination is pursued in the absence of any strong leadership or pre-established common values and in the fields were a vast array of policy choices is available (loose coordination OMC)»62. La regla parece ser, como explica Milena Büsch, «if the OMC's effectiveness is evaluated against more ambitious targets, the outcome may be less positive» 63.

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A pesar de creciente utilización, desde 2003 y con ocasión de la reactivación de la Estrategia de Lisboa, en 2005, el MAC es objeto de un balance negativo doctrinalmente y en el marco institucional, aunque en el reparto de responsabilidades no sólo se atiende al método mismo64, sino también a la Estrategia en su conjunto, a la incapacidad de los Estados y las instituciones de progresar en la consecución de sus ambiciosos objetivos y, también, a un contexto marcado por el proceso de reforma de los Tratados que crea una situación general de impasse en la Unión Europea y que, finalmente, desemboca en la adopción del Tratado de Lisboa.

3. Las disposiciones del tratado de lisboa sobre el MAC

El Tratado de Lisboa, en vigor desde el 1 de diciembre de 2009, constituye una nueva etapa en el proceso de construcción europea caracterizada en lo que concierne al MAC por dos datos principales de orden general. El primero es la formalización jurídica de esta técnica mediante una definición de sus componentes esenciales en las normas del Tratado y sin recurrir a su denominación formal, siguiendo con ello la tendencia originada con el Tratado de Ámsterdam y apartándose del modelo seguido en el marco de la Estrategia de Lisboa donde generalmente se utiliza la expresión MAC. El segundo es la extensión de su ámbito de aplicación a nuevas materias, pero sin procurar la coincidencia respecto de los ámbitos regulados en el marco normativo del soft law o en la práctica europea65. Ello supone mantener y consagrar una situación marcada por la dualidad normativa resultante del hecho de que el MAC es regulado en el Tratado y en las normas de soft law, respecto de materias no necesariamente coincidentes, utilizando su nombre o sólo caracterizándolo y, además, sin que coincidan en todas las disposiciones las mismas características66.

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE) prevé el recurso al MAC en materia de empleo (artículo 149), política social (artículos 153, 156 y 160), educación (artículo 165), formación profesional (artículo 166), salud pública (artículo 168), industria (artículo 173) y en investigación y desarrollo tecnológico (artículo 181)67.

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El Tratado no supone una exacta formalización jurídica de la práctica existente en esta materia porque sigue habiendo ámbitos que no han sido recogidos en el nuevo Tratado y porque existen otros en los que lo dispuesto en la norma no traslada la entidad real del uso de este método. Es preciso indagar sobre el origen, el alcance, la naturaleza y el contenido de estas políticas para explicar, en cada caso, la previsión y articulación jurídica de este método.

3.1. Empleo

El MAC está previsto en el capítulo de empleo desde el Tratado de Ámsterdam y se mantiene en el Tratado de Lisboa. El empleo es definido en el artículo 5.2 del TFUE como un ámbito sometido al régimen de coordinación de políticas nacionales de los Estados miembros. Esta disposición es el resultado de un proceso que arranca con el Tratado CECA cuyo artículo 2 incluye «el desarrollo y la continuidad del empleo» entre los objetivos de esta organización. Los Tratados de Roma no asumen esa preocupación en los mismos términos68, pero la situación cambia a partir de los años setenta cuando la situación generalizada del empleo pone de manifiesto una disfunción esencial de la construcción europea: el contraste existente entre la gravedad del problema del paro y el avance en el crecimiento económico. A partir de entonces se confirma la idea de que el progreso económico debe acompañarse de un progreso social y de que ello exige la adopción de medidas de integración positiva, porque, como se ha demostrado en la práctica, el primero no necesariamente conduce al segundo. Este principio se refuerza en la década de los años ochenta cuando se reconoce y asume generalmente la necesidad de orientar la construcción europea hacia los ciudadanos, mostrando sus beneficios en la mejora de las condiciones sociales y, en particular, el empleo69. En la década siguiente, el Tratado de Ámsterdam incluye finalmente el empleo entre los objetivos de la Unión sometiéndolo al régimen jurídico de coordinación de políticas nacionales70que se materializa en los Procesos de Luxemburgo y Colonia y se mantiene hasta el actual Tratado y estableciendo, por vez primera, el MAC como una modalidad singularizada de coordinación71. Ese objetivo y este método son, asimismo, integrados en la Estrategia de Lisboa que defiende una política activa de empleo basada en dos órdenes de medidas: el impulso del Proceso de Luxemburgo y una mayor implicación de los interlocutores sociales en el desarrollo de esta actividad72. El

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artículo 149 del TFUE (antiguo artículo 129 TCE) es el resultado de ese proceso73.

Siguiendo lo dispuesto en el artículo 149 del TFUE, el régimen jurídico del MAC responde a los siguientes parámetros generales:

1) el MAC opera en una materia, el empleo, definida en el artículo 5 del Tratado como un ámbito de coordinación de las políticas nacionales de los Estados miembros74; 2) institucionalmente, el MAC implica al Parlamento Europeo y al Consejo en cuanto que han de adoptar las medidas previstas en ese ámbito mediante el recurso a este método y al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones que han de ser consultados al respecto75; 3) el instrumento normativo es, en este caso, el procedimiento legislativo ordinario previa consulta a los órganos mencionados; y 4) hay un límite material objetivo para la actuación del MAC pues las medidas no pueden conducir a una armonización de la normativa legal y reglamentaria de los Estados miembros.

La articulación jurídica del MAC en materia de empleo se encuentra determinada, pues, con carácter general, por la dualidad en cuanto a su fundamento jurídico porque el recurso a esa modalidad de acción está previsto en las disposiciones del Tratado y es factible, por tratarse de un instrumento genérico, en marco normativo de soft law de la Estrategia de Lisboa. Sobre esa base, la definición del método en la norma del Tratado responde a dos principios ya conocidos en este caso: en primer lugar, el mantenimiento de la técnica de caracterización de los componentes de este método en lugar de utilizar el término MAC; y, en segundo lugar, la utilización de la fórmula extensa y propia en sentido estricto de este método, de manera que, a diferencia de otras disposiciones más parcas en su redacción, incluye los elementos que conforman el núcleo funcional del MAC dise ñado mediante la fórmula best practicesbenchmarking-policy learning76. En la práctica, es un método fundamentalmente centralizado como consecuencias de las características del procedimiento de coordinación de políticas nacionales previsto en este ámbito y de su relación con los procedimientos establecidos en el marco de la Unión Económica y Monetaria. La acción europea es definida mediante un flujo de información y de interrelación más rígido y limitado y con un nivel considerablemente menor de discusión o de apreciación entre los diferentes participantes77, que no permite apreciar una secuencia

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tan dinámica y fluida entre el top-down y el bottom-up como ocurre en otras materias78.

3.2. Política social

La política social es un ámbito de acción europea que se ha configurado de modo progresivo y asimétrico a partir de las escasas y dispersas disposiciones introducidas en los Tratados de París y de Roma. Ese déficit normativo se explicaba de dos modos distintos: porque se limitaba a regular lo estrictamente necesario para permitir el correcto funcionamiento del mercado común en condiciones de competitividad o porque existía la convicción de que la propia dinámica de ese mercado integrado conduciría a una armonización espontánea de la legislación social. Como en materia de empleo, la adopción de medidas positivas se convierte en una necesidad desde la década de los setenta cuando se asume el propósito de superar la imagen meramente mercantilista de la integración europea y de vincular progreso económico y social. A las iniciativas de carácter político y normativo se suma el impulso de una jurisprudencia extensiva y progresista del TJCE para construir una política social que, por ese devenir concreto, se manifiesta fragmentada en distintas disposiciones, medidas y objetivos y carente de un mínimo de vertebración jurídica79. Con el Tratado de Maastricht, la política social adquiere un nuevo protagonismo motivado por esa nueva definición pero, también, por el hecho de ver su regulación exiliada a un Protocolo anexo al Tratado. Esas normas del Acuerdo sobre Política Social se integran en el TCE con el Tratado de Ámsterdam donde se introduce el MAC en la lucha contra la exclusión social80y, en particular, la pobreza81. Por su parte, en el contexto de la Estrategia de Lisboa, el propósito de moderniza

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ción social implica la adopción de un programa de acción más allá del marco normativo previsto en esas disposiciones donde se incluye el MAC y el objetivo de establecer un modelo social europeo82con pleno empleo y cohesión social siguiendo los postulados de la Agenda Social Europea83.

La introducción del MAC como modalidad de acción en materia de política social se explica, siguiendo a Bruno, Jacquot y Mandin, por diversos motivos: «First, the increasing overlap of European and nacional policies in the monetary and budgetary fields diminished the possibility for action of the member status. Second, the adjustment of pension and healthcare policies became necessary because of ageing of populations. Third, the enlargement involving the post-Communist states, where the level of social protection is often inferior, raised fears of a 'race to the bottom'. Beyond these socio-economic causes, left-wing governments were numerous in Europe. Under these conditions, the OMC appears as a 'defensive instrument' against the possible retrenchment of the European welfare states due to the economic imperatives»84. En la evolución de este MAC85, destacan dos fenómenos: la extensión material al conjunto de la política social y la operación de racionalización del método86.

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La racionalización del MAC es una necesidad justificada por un motivo doble y conexo87: por una parte, la presencia de varios procedimientos de coordinación, entre los que destacan el previsto en materia de inclusión social88y el de pensiones89; y, por otra parte, la fragmentación del trabajo y el carácter incompleto de las acciones que impone ese sistema de funcionamiento que no cubre la totalidad de las materias consideradas claves para el desarrollo del modelo social europeo90. Por ello se propone una aproximación global a la protección social entendida como conjunto dentro del cual tienen cabida los tres pilares básicos de acción: la integración social, las pensiones y la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración91. Eso implica un cambio de orientación que se define en el marco de la Estrategia de Lisboa considerando su vinculación con los procedimientos de coordinación existentes en materia de empleo y en el marco de la Unión Económica y Monetaria, sincronizados a partir de 2005 con la reactivación de dicha Estrategia92. El Trata

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do de Lisboa no supone, sin embargo, un avance en el proceso de racionalización, no ya del MAC, sino de la propia política social.

En el TFUE, la política social se articula a través de dos modalidades diferentes de ejercicio de las competencias porque, de conformidad con el artículo 4, es considerada una competencia compartida «en los aspectos definidos en el presente Tratado» y, de acuerdo con el artículo 5.3, en el resto de los ámbitos, es una materia sometida al principio de coordinación de las políticas nacionales de los Estados miembros. El Título X de la Parte III del TFUE desarrolla los objetivos de la UE y de sus Estados miembros así como los medios previstos para su consecución. Entre ellos se establece el recurso al MAC que se manifiesta, en este ámbito de actuación, tan escasamente coherente en cuanto a su regulación como la propia política social. El MAC se regula en tres disposiciones diferentes, se caracteriza de tres formas distintas respecto de tres ámbitos precisos de materias y mediante la asignación de funciones diferentes a una sola o a más instituciones de la UE. La situación es la siguiente:

1) Las disposiciones de política social relativas al MAC son los artículos 153.2, 156 y 160 del TFUE. Esta norma es el fundamento jurídico para la creación del Comité de Protección Social93, mientras que los artículos 153 y 156 disponen los medios para conseguir los objetivos del artículo 151 del TFUE. En esa tarea se marca, además, una diferencia entre ambas normas porque el artículo 156 es objeto de una Declaración anexa al Tratado en la que se aclara con rotundidad el alcance de las competencias de los Estados y la Unión94.

2) El MAC es definido de forma diferente en cada una de las normas de política social. El artículo 153 del TFUE (antiguo artículo 137 del TCE) se refiere en su apartado 2º a «iniciativas para mejorar los conocimientos, desarrollar el intercambio de información y de buenas prácticas, promover fórmulas innovadoras y evaluar experiencias, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros». El artículo 156 prevé «iniciativas tendentes a establecer orientaciones e indicadores, orga

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nizar el intercambio de mejores prácticas y preparar los elementos necesarios para el control y evaluación periódicos». Por último, el artículo 160 opta por la fórmula simple «facilitar el intercambio de información, experiencias y buenas prácticas entre los Estados miembros y con la Comisión».

3) El artículo 153.2 establece el recurso al MAC en los términos en los que es definido en dicha disposición respecto de las materias incluidas en su apartado 1: la mejora del entorno de trabajo para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores, las condiciones de trabajo, la seguridad social y la protección social de los trabajadores, la protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral, la información y consulta de los trabajadores, la representación y defensa colectiva de sus intereses y de los de los empresarios, las condiciones de empleo de nacionales de terceros Estados, la integración en el mercado laboral, la igualdad de hombres y mujeres en este ámbito y la lucha contra la exclusión social. El artículo 156, por su parte, estipula que la Comisión actuará en estrecho contacto con los Estados miembros utilizando el MAC en relación con el empleo, el derecho del trabajo y las condiciones de trabajo, la formación y perfeccionamiento profesionales, la seguridad social, la protección contra los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, la higiene en el trabajo y el derecho de sindicación y la negociación colectiva. Finalmente, el artículo 160 prevé esta técnica en materia de protección social.

4) El artículo 153 introduce el MAC entre las medidas que deben adoptar el Parlamento Europeo y el Consejo para fomentar la cooperación entre los Estados miembros. En cambio, el artículo 156 asigna el MAC a la Comisión que ha de actuar en estrecho contacto con los Estados miembros. El artículo 160, por su parte, define esta técnica entre las misiones del Comité de Protección Social.

5) En el artículo 153, como medida del Parlamento Europeo y del Consejo, el MAC está destinado a fomentar la cooperación entre los Estados en aquellos ámbitos, los del apartado 1º, en los que la Unión tiene asignada la función de apoyar y completar la acción de sus miembros. El artículo 156 atribuye a la Comisión la función de fomentar la colaboración interestatal y facilitar su coordinación actuando con este método en estrecho contacto con los Estados miembros. El Comité de Protección social del artículo 160 ha de recurrir al MAC para fomentar la cooperación entre los Estados miembros y con la Comisión.

En definitiva, en materia de política social, el MAC es utilizado con tres objetivos diferentes, responde a tres definiciones similares pero no idénticas, está previsto respecto de tres esferas materiales distintas desde una perspectiva competencial y funcional, es asignado a instituciones y órganos diferentes según el ámbito de acción y cumple funciones diversas en cada caso. Se evidencia con ello la ausencia de uniformidad y hasta de coherencia en su articulación y, desde luego, también, su manifiesta versatilidad, que, por otra parte, dificultan considerablemente su calificación jurídica.

3.3. Educación, formación, deporte y juventud

La acción europea en materia de educación y formación es el resultado de una evolución que reproduce algunos de los caracteres, no todos, del resto de los ámbitos que conforman la dimensión social de la construcción europea y respecto de los cuales se ha previsto el MAC. La educación no forma parte originariamente de los contenidos del proceso de integración económica, pero esa ausencia es cubierta de modo progresivo mediante algunas iniciativas normativas como los programas de movilidad95 y, sobre todo, por vía

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jurisprudencial. Acudiendo al principio de no discriminación por razón de la nacionalidad y a una concepción extensiva de la formación profesional, el entonces TJCE establece las bases para la adopción de un conjunto de medidas en materia educativa que se convierten en algunas de las aportaciones más visibles y apreciables de la construcción europea96. La formación profesional, en cambio, es objeto de regulación originariamente en el artículo 128 del TCEE que atribuye al Consejo la definición de «los principios generales para la ejecución de una política común de formación profesional, capaz de contribuir al desarrollo armonioso de las economías nacionales y del mercado común». La ausencia de voluntad política para hacer efectivo ese mandato acaba por situar a la formación profesional como pareja de la educación, siguiendo con ella una evolución paralela.

En esa evolución, la acción europea en educación y formación se encuentra determinada por dos parámetros principales: es una actividad vinculada a la realización de los objetivos económicos del Tratado y a la necesidad de completarlos con medidas de corte social y es una competencia de naturaleza complementaria ya que los Estados mantienen su responsabilidad principal en estos ámbitos mientras que la CE ejerce una función esencialmente complementaria. Con el Tratado de Maastricht se formaliza jurídicamente la construcción pretoriana realizada por el Tribunal de Justicia asignando a la Unión una competencia de apoyo, fomento, coordinación o complemento de la cooperación entre los Estados miembros. La naturaleza de esta competencia es un argumento para explicar el recurso al MAC, pero no el único ni el más importante. Como se ha visto, este método se tiende a utilizar en ámbitos mantenidos en la esfera de responsabilidad nacional respecto de los que se advierte la necesidad de alguna modalidad de acción comunitaria o europea como ocurre en empleo y política social. Pero, además de ello, el recurso al MAC se explica por un cambio en el estatuto de esta actividad que se inicia en Maastricht y se confirma en la Estrategia de Lisboa.

Según una parte de la doctrina, el Tratado de Maastricht formaliza una política de educación y formación sujeta a una doble dinámica de distanciamiento de lo económico y de acercamiento a la dimensión cultural, ciudadana, política y democrática de la educación, que obliga a superar la retórica meramente económica característica del período anterior97.

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Desde otra perspectiva, sin embargo, el debate sobre su dependencia o independencia respecto de los objetivos económicos de la integración se encuentra superado por una doble razón: en primer lugar, la función misma y el valor de la educación para el crecimiento económico y en el marco de un modelo económico en el que se ha convertido en un factor de producción como el trabajo, el capital o las mercancías porque, como explica Vila, «economists have traditionally considered education as an investment in human capital that has both direct effects on the educated person and benefits for society as a whole»98; y, en segundo lugar, el cambio de estatuto de la educación y la formación como consecuencia del tránsito hacia una nueva economía basada en el conocimiento, en cuyo contexto pierde el carácter adicional que tenía reconocido en el modelo económico originariamente dise ñado en los Tratados para convertirse en un componente estructural de ese nuevo modelo económico99. Siguiendo a Dion, en el caso de economías avanzadas como la de la UE, «knowledge -meaning research, education and innovation- is a key driver of productivity growth to ensure competitiveness in a global world where competitors may use cheaper labour or primary resources», de manera que «spreading knowledge through a high quality education system is vital to ensure the longterm competitiveness of the Union»100. El presupuesto de base es evidente: "The «Knowledge Society" is also a "Learning Society"»101. En este nuevo contexto, la educación y la formación se alejan de la retórica económica comunitaria al mismo tiempo y en la misma medida en que se convierten en un componente estructural del modelo económico de la sociedad del conocimiento, que no encuentra reflejo en las disposiciones del Tratado, pero sí en el marco de la Estrategia de Lisboa y a través del MAC102.

El objetivo de materializar el tránsito hacia una economía y una sociedad del conocimiento asignado a la Estrategia de Lisboa sitúa estas políticas en una dinámica distinta de la que se aprecia atendiendo a las disposiciones de los Tratados, porque el papel de la educación y la formación en el marco de esa nueva economía no es el que tiene reconocido en los modelos previos de la economía industrial o de servicios. En 2002, el Consejo Europeo de Barcelona aprueba el Programa de trabajo Educación y Formación 2010103, don

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de se establecen los objetivos estratégicos para esa década y el MAC como instrumento fundamental para su consecución104. Desde entonces, se han mantenido tres prioridades: concentrar las reformas y las inversiones en áreas estratégicas, convertir la educación a lo largo de la vida en una realidad concreta y crear un espacio europeo de educación y formación. La valoración de la Comisión en los sucesivos informes sobre la materia dista mucho de ser positiva. La idea de activar «el triángulo de la Europa del conocimiento: investigación, educación, innovación» que, aumentando los fondos destinados a esas actividades, debe contribuir a mejorar la competitividad europea, se enfrenta a los límites que impone desde 2008 la crisis económica internacional. Ante ese reto se ha querido dar un nuevo impulso a esta actividad dentro del programa de trabajo 2010 2020, en el que se asume la importancia de una mayor cooperación y la necesidad, más que nunca, de «aplicar un método abierto de coordinación eficaz que apoye la mejora de las políticas de educación y formación»105. En este contexto, como en el Tratado, la educación y la formación profesional siguen originariamente una trayectoria conjunta que, aunque tiene una cierta justificación, supone un desconocimiento claro de las especificidades de cada uno de esos ámbitos de actuación. El reconocimiento de esas diferencias conduce finalmente, por decisión adoptada en el Consejo Europeo de Barcelona de marzo de 2002, a su gestión diferenciada en la práctica a través del Proceso de Copenhague. En ese ámbito destaca, también, la utilización del MAC respecto de la educación universitaria dentro del Proceso de Bolonia106.

El MAC es, asimismo, un instrumento principal en la definición de las políticas de juventud desde la adopción del Libro Blanco de la Comisión Europea en noviembre de 2001, resultante de un proceso largo de elaboración que contó con una amplia participación de la sociedad civil mediante la aportación de asociaciones juveniles, expertos y organizaciones no gubernamentales, entre otros107. En este documento se trata de establecer un marco de cooperación basado en dos instrumentos principales: la inclusión de la juventud en el resto de las políticas y la aplicación del MAC. Esta medida está prevista en materia de participación, información, voluntariado, mejora del conocimiento y educación y aprendizaje108. La importancia creciente

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del MAC contrasta con la escueta formulación que se realiza en las normas correspondientes del Tratado de Lisboa.

El Tratado de Lisboa, como su predecesor, regula cada actividad en sendas disposiciones dentro del mismo Título: el artículo 165 se ocupa de educación, deporte y juventud y el artículo 166 de formación profesional.

El artículo 165 del TFUE (antiguo artículo 149 TCE) desarrolla la competencia asignada a la Unión en materia de educación, deporte y juventud que, de conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Tratado, se define como una actividad de apoyo, coordinación o complemento de las acciones de los Estados miembros con una finalidad europea. En concreto, en su apartado 1, el artículo 165 se refiere a la educación y al deporte marcando una cierta diferencia de tratamiento entre ambos. En materia de educación, la UE contribuirá al desarrollo de la misma fomentando la cooperación entre los Estados y apoyando y completando su acción, mientras que en el ámbito del deporte se trata exclusivamente de fomentar los aspectos «europeos» del mismo, eso sí, en el pleno respeto en ambos casos de las características específicas, de las diversidades y de las responsabilidades propias de los Estados. En el ejercicio de esas competencias, la acción de la Unión se encaminara, entre otras medidas, a «incrementar el intercambio de información y de experiencias sobre las cuestiones comunes a la sistemas de formación de los Estados miembros». Esta lacónica formulación es incapaz de trasladar la realidad de la práctica del MAC en el ámbito de la educación109. Es precisamente el conocimiento de esa práctica, ante la parca descripción del Tratado, el que permite afirmar la presencia del MAC como instrumento de coordinación en estas materias.

A diferencia de lo ocurrido con la política social, no hay en el Tratado una asignación expresa del MAC como instrumento a una u otra institución. No obstante, la lectura del artículo 165 permite identificar las competencias atribuidas a cada institución, así como sus instrumentos. Para la consecución de los objetivos incluidos en esta disposición, el artículo 165 prevé, en su apartado 3º, la cooperación con terceros países y organizaciones internacionales, en particular, el Consejo de Europa110,y, en su apartado 4º, una acción normativa que puede revestir dos modalidades: de un lado, la adopción de medidas de fomento con exclusión de cualquier forma de armonización, por parte del Parlamento Europeo y el Consejo, siguiendo el procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones; y, de otro lado, la adopción de recomendaciones por parte del Consejo. Conforme, pues, al tenor del Tratado, el Parlamento Europeo y el Consejo son las instituciones capacitadas para activar el MAC, aunque la práctica muestra que la Comisión es, como en el resto de los casos, el artífice principal en la utilización de este método.

En cuanto a la formación profesional, la Unión tiene asignada en el artículo 166 del TFUE la función de desarrollar una política que refuerce y complete las acciones de los Estados miembros, respetando la responsabilidad de los mismos en relación con los contenidos y organización de esta formación. Entre las acciones atribuidas a la UE se encuentra «incrementar el intercambio de información y de experiencias sobre las cuestiones comunes a los sistemas de formación de los Estados

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miembros». Al igual que ocurre en materia de educación, no hay en este caso una asignación institucional de funciones en relación con el MAC. Aplicando el mismo esquema del caso anterior, el artículo 166 prevé dos modalidades de actuación: de un lado, la cooperación con terceros países y organizaciones internacionales y, de otro, la acción normativa que puede materializarse bien en recomendaciones del Consejo a propuesta de la Comisión o bien en la adopción de medidas por el Parlamento Europeo y el Consejo de acuerdo con el procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones y excluyendo, en este caso, cualquier tipo de armonización legislativa o reglamentaria. Además del Consejo y el Parlamento, es principalmente la Comisión quien se ocupa de aplicar este método en la práctica.

La lectura de los artículos 165 y 166 del TFUE no permite apreciar el alcance del recurso al MAC y la importancia de este método en materia de educación y formación profesional, como tampoco la función esencial realizada al efecto por la Comisión. Esta forma de proceder a su formalización jurídica no supone un verdadero compromiso y, en cambio, es síntoma de la considerable distancia existente entre la norma y la realidad que poco o nada contribuye a la legitimación del sistema.

3.4. Salud pública

La salud pública se convierte en objeto de tratamiento en el ámbito europeo desde la década de los ochenta fundamentalmente por dos motivos de distinta naturaleza: de un lado, la desaparición progresiva de las fronteras interiores, que facilita una cierta europeización de los temas de salud; y, de otro lado, como consecuencia de una jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, aun reconociendo la responsabilidad de los Estados en este ámbito, extiende el margen de actuación comunitaria111. En cualquier caso, salvo algunas disposiciones especificas en materia de seguridad e higiene en el trabajo, hay que esperar al Tratado de Maastricht para que se produzca la formalización jurídica en este ámbito de una competencia complementaria de la Unión. La naturaleza limitada de esa competencia y la escasa voluntad de los Estados de cooperar en esta materia, especialmente sensible, han impedido la configuración de una verdadera política de salud pública. Programas, acciones y medidas dispersas constituyen el balance de la actividad europea hasta que la Estrategia de Lisboa incorpora la sanidad entre sus objetivos de modernización social.

Sobre esa base, en una Comunicación de 20 de abril de 2004, la Comisión propone extender el MAC al ámbito de la salud con objeto de establecer un marco de fomento del intercambio de experiencias y buenas prácticas, así como de apoyo a las políticas de los Estados miembros112. La entrada del MAC en el ámbito de la salud se explica por las características especiales de este sector de actividad. Doctrinalmente se defiende incluso que es una reacción de los Estados frente a la jurisprudencia extensiva del Tribunal de Justicia113, porque quieren afirmar sus competencias que garantizan de un modo u otro un servicio público de sanidad. Los sistemas

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nacionales son diferentes según los casos porque son el resultado de una combinación de factores de distinto signo aunque de indudable impronta: históricos, políticos, culturales, económicos o incluso religiosos. Las diferencias se sitúan básicamente en tres aspectos principales: las modalidades de financiación, la centralización o descentralización de la administración y el tamaño de la población cubierta por el sistema público de salud114. En términos generales, el recurso al MAC en materia de salud se justifica básicamente por tres razones: en primer lugar, porque es un mecanismo flexible, respetuoso de las competencias y de las diversidades nacionales y particularmente apropiado atendiendo a las características específicas de los sistemas de asistencia sanitaria; en segundo término, porque permite implicar a la variedad de actores y agentes concernidos en esta materia; y, por último, porque favorece una aproximación comprensiva e integradora a los problemas que plantea este sector de actividad115. La actividad de la UE se ha canalizado a través de un primer Programa de acción comunitario que corresponde al período 2003 08 y un segundo Programa previsto para 2008-2013, aprobado en 2007, donde se reconocen aunque sin ser nombradas expresamente las técnicas del MAC116.

El artículo 168 del TFUE establece la competencia de la Unión Europea para complementar las políticas nacionales y las acciones de los Estados miembros en el ámbito de la salud pública y para fomentar la cooperación entre ellos y apoyar su acción. Es en el ámbito del fomento donde se establece la coordinación entre los Estados miembros y en colaboración con la Comisión de las políticas y de los programas de salud pública mediante el recurso al MAC. En su apartado 2º, el artículo 168 dispone que la Comisión, en contacto con los Estados, «podrá adoptar cualquier iniciativa útil para fomentar dicha coordinación, en particular iniciativas tendentes a establecer orientaciones e indicadores, organizar el intercambio de mejores prácticas y preparar los elementos necesarios para el control y la evaluación periódicos». Esa actividad es objeto de información al Parlamento. El ejercicio de esta competencia se traduce en dos modalidades de acción normativa: de un lado, medidas de fomento adoptadas por el Parlamento Europeo y el Consejo de acuerdo con el procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones y, de otro lado, recomendaciones del Consejo a propuesta de la Comisión.

3.5. Industria

La industria es objeto de una trayectoria singular y diferente del resto de las políticas en las que se incorpora el MAC. Mientras que la CECA y la CEEA cuentan desde su origen con políticas industriales de naturaleza obviamente sectorial, el TCEE carece de una previsión al efecto, posiblemente, por las enormes divergencias existentes entre los Estados que defienden la necesidad de una política industrial europea para dotar de una mayor coherencia al desarrollo económico y los que se muestran contrarios por entender que hay que erradicar cualquier forma de intervencionismo económico en el contexto del proceso de integración. El Tratado de Maastricht introduce un título con un único artículo dedicado a la industria que, siguiendo un enfoque no intervencionista, pretende establecer las condiciones necesarias para

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garantizar la competitividad de la industria europea117. Definida como una competencia complementaria, esta política se caracteriza porque tiene una naturaleza esencialmente horizontal derivada de su conexión y/ integración con otras políticas europeas como competencia, política comercial, transportes, educación, innovación, investigación y desarrollo o energía, entre otros. Ello implica que el artículo 157 del TCE no agota las posibilidades de acción europea en materia de industria sino que existen, además, otras disposiciones dispersas a lo largo del Tratado que pueden servir como fundamento jurídico en materia industrial118.

Este carácter horizontal de la política de industria es reconocido expresamente en la Estrategia de Lisboa donde bajo la rúbrica «Conocimiento e innovación - motores de un crecimiento sostenible» se enumeran una serie interconectada de líneas prioritarias de actuación basándose en el tríptico formado por la política de investigación y desarrollo, la política de innovación y la política industrial119. Esa conexión se reproduce en el artículo 173 del TFUE que desarrolla la competencia de apoyo, coordinación y complemento que tiene asignada la Unión en este ámbito de acuerdo con el artículo 6 de ese Tratado.

El artículo 173 del Tratado, en su apartado 1º, establece el objetivo de competitividad de la industria europea como un compromiso de la Unión y de sus Estados miembros. La naturaleza marcadamente horizontal de esta política es asumida en ese mismo punto al vincular industria, innovación, investigación y desarrollo tecnológico y, también, en el apartado 3º, al integrar el conjunto de propósitos de la política industrial en el desarrollo de otras políticas comunitarias. Las funciones de la Unión y de los Estados miembros están claramente determinadas. El apartado 3º del artículo 173 establece que la Unión puede adoptar medidas específicas de apoyo de la acción de los Estados miembros que tienen atribuida la responsabilidad principal en la materia. Esas medidas, que han de adoptarse por el Parlamento Europeo y el Consejo, siguiendo el procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social, están doblemente limitadas: por una parte, en su finalidad y resultados, porque no pueden suponer armonización de normativas legales o reglamentarias de los Estados miembros y tampoco pueden falsear la competencia o incluir disposiciones fiscales o laborales sobre derechos o intereses de los trabajadores; y, por otra parte, en su naturaleza y contenido, porque sólo pueden ser medidas de apoyo de las acciones de los Estados. El protagonismo reservado a la acción estatal se fundamenta además en el apartado 2º del artículo 173.1 en virtud del cual «Los Estados miembros se consultarán mutuamente en colaboración con la Comisión y, siempre que sea necesario, coordinarán sus acciones». La Comisión está encargada de fomentar dicha coordinación, en particular, mediante «iniciativas tendentes a establecer orientaciones e indicadores, organizar el intercambio de mejores prácticas y preparar los elementos necesarios para el control y la evaluación periódicos». Hay una obligación de información al Parlamento Europeo.

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3.6. Investigación y desarrollo tecnológico

La investigación y el desarrollo tecnológico (I+D) se incluyen como una competencia complementaria comunitaria en el Acta Única Europea. El Tratado de Maastricht asume su propósito principal consistente en fortalecer las bases científicas y tecnológicas de la industria europea y favorecer su competitividad, así como fomentar las acciones de investigación120. Con esa intención se adoptan programas marco plurianuales que establecen objetivos y líneas de actuación y cuentan con una dotación presupuestaria121. Al igual que ocurre con la educación y la formación, la Estrategia de Lisboa supone un cambio sustancial en el estatuto de esta política europea.

Dentro de la Estrategia de Lisboa, la política de I+D adquiere un protagonismo que se aleja del papel accesorio y secundario que tiene en el marco del proceso de integración comunitario122. El objetivo de modernización económica que pretende el paso a una economía competitiva, dinámica y basada en el conocimiento se concreta, entre otras medidas, en la creación de una zona europea de investigación e innovación123. Ese objetivo exige un esfuerzo conjunto del Consejo, la Comisión y los Estados Miembros mediante un amplio abanico de medidas, entre las que se incluye, expresamente «el desarrollo de un método abierto de coordinación para efectuar una evaluación comparativa de las políticas nacionales de investigación y desarrollo y establecer, a más tardar en junio de 2000, indicadores para medir los resultados en distintos sectores, en especial en lo que se refiere al desarrollo de los recursos humanos; y crear para junio de 2001 un cuadro europeo de indicadores sobre innovación»124.

En el Consejo Europeo de Primavera de 2003 se ofrece un nuevo impulso a estos compromisos que desemboca en un proceso gestionado por el Comité de Investigación Científica y Técnica, CREST, que es un grupo consultivo que asiste al Consejo y a la Comisión en el marco de las actividades de I+D125. Desde entonces, aplicando el MAC, el CREST se marca como objetivos el aprendizaje mutuo y el control entre iguales, la identificación y transferencia de buenas prácticas, el desarrollo de iniciativas políticas conjuntas entre Estados y regiones y la determinación de aquellos ámbitos en los que la acción comunitaria puede reforzar las acciones de los Esta

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dos126. Para ello, el MAC se organiza en ciclos bianuales127, en una secuencia que reproduce una dinámica de aplicación en la que este método se manifiesta como uno de los principales instrumentos para progresar en la consecución de los objetivos de I+D128. No obstante, siguiendo a Mcguinnes y O'Carrol, «The OMC in research and development policy presents a relatively complex web of overlapping and parallel initiatives, rendering the identification of the OMC somewhat difficult (...) Three Central OMC processes can be identified»129. La reactivación de la Estrategia de Lisboa en 2005 confirma la función del MAC130, preparando el camino hacia su formalización jurídica que se produce finalmente en el Tratado de Lisboa.

El Título XIX de la Tercera Parte del TFUE regula en sus artículos 179 a 190 (antiguos artículos 163 a 173 TCE) los ámbitos de I+D y espacio. Esta actividad es previamente definida en el artículo 4 del Tratado relativo a las competencias compartidas donde se le dedica un apartado concreto, el 3º, en el que establece un régimen específico consistente en que el ejercicio de las competencias de la UE no puede tener por efecto impedir a los Estados ejercer sus propias competencias en estos ámbitos131. Esta modalidad original de

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articulación de las competencias compartidas implica, como es lógico, un imperativo de coherencia recíproca de las políticas nacionales y la política europea que se articula en el artículo 181 estableciendo una obligación de coordinación de las acciones de la Unión y de sus Estados miembros. Esa previsión contenida en el apartado 1º de esta disposición se completa en el apartado 2º donde se prevé que la Comisión en colaboración con los Estados podrá adoptar cualquier iniciativa de promoción de la coordinación y «en particular iniciativas tendentes a establecer orientaciones e indicadores, organizar el intercambio de mejores prácticas y preparar los elementos necesarios para el control y la evaluación periódicos». Se establece una obligación de informar al Parlamento Europeo. Como en educación y formación profesional, la fórmula utilizada para tipificar el MAC dista mucho de reflejar la realidad del recurso a este método en I+D132.

4. La articulación normativa del MAC

El Tratado de Lisboa supone una ampliación de los ámbitos materiales sujetos al MAC que responde a la extensión de su uso en la práctica pero sin llegar a tipificar todos los supuestos y en todo su alcance, manteniendo con ello el desajuste entre la norma y la realidad. El Tratado se caracteriza por la continuidad respecto de sus predecesores en el modelo de formalización jurídica del MAC: no recibe formalmente esa denominación, porque la norma se limita a caracterizarlo definiendo en mayor o menor medida sus componentes esenciales y no responde a unos parámetros jurídicos Constantes sino que se modela en cada ámbito e, incluso, admite distintas manifestaciones dentro de una misma materia.

El análisis de las normas relativas al MAC pone de manifiesto que este método ha sido objeto de una construcción progresiva que responde en una primera caracterización a los siguientes parámetros generales: a) El fundamento jurídico del MAC se encuentra en las disposiciones del TFUE y en las normas de soft law adoptadas fundamentalmente en el marco de la Estrategia de Lisboa133, sin que exista coincidencia entre lo dispuesto en cada una de ellas; b) El MAC está previsto principalmente en los ámbitos de competencia sometidos al régimen de coordinación de políticas nacionales, pero no de modo exclusivo -también se contempla este método en ámbitos de competencia compartida134-, ni tampoco con carácter general, porque no interviene en todas las materias sujetas a coordinación135; c) No hay un modelo institucional único de gestión del MAC ya que, sobre la base de dos arquetipos generales -que son los que ofrece el sistema institucional del Tratado y el modelo de funcionamiento de la Estrategia de Lisboa-, se organizan distintas versiones institucionales de este método dependiendo de la materia y de la naturaleza de la competencia y llegando al caso de que, en una misma materia, convivan varias modalidades de acción institucional; d) El MAC puede, o no, ser articulado normativamente cuando está prevista la utilización de un procedimiento concreto para su desarrollo

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por parte de las instituciones de la UE; e) Desde una perspectiva funcional, es un método pragmático y flexible capacitado para ajustarse a las diferencias de orden institucional, normativo, material y competencial que caracterizan su formulación normativa;

f) En el plano conceptual no hay un único concepto o fórmula para individualizar este método y, además, por su naturaleza progresiva, está preparado para introducirse paulatinamente en sus diferentes grados en los distintos ámbitos materiales.

4.1. El fundamento normativo del MAC

El MAC tiene su fundamento jurídico en las disposiciones de los Tratados y en las normas de soft law adoptadas principalmente en el contexto de la Estrategia de Lisboa136. Aunque fuesen literalmente idénticas, que no es el caso, el contenido y el alcance normativos de esas disposiciones son distintos por su diferente naturaleza jurídica y, singularmente, por la pertenencia de las disposiciones del Tratado al derecho primario de la Unión Europea137. Esta dualidad es una característica del MAC desde la adopción del programa de Lisboa, pero su alcance y sus efectos adquieren ahora mayor relevancia como consecuencia de la formalización jurídica en el Tratado de Lisboa de un número considerablemente más amplio de ámbitos sujetos a este método de coordinación.

En efecto, las disposiciones del Tratado de Lisboa relativas al MAC son normas jurídicamente vinculantes de derecho originario que se incardinan dentro de un ordenamiento jurídico singular, como el de la Unión Europea en su condición de heredera del derecho comunitario138. La introducción de la norma dentro de este sistema jurídico condiciona todos las dimensiones de su existencia en la medida en que se sitúa dentro de un sistema de fuentes con una categoría precisa, responde a sus parámetros funcionales de aplicación y de interpretación normativa, asume y traduce los principios rectores de ese ordenamiento jurídico y está sometida a los mecanismos de garantía de efectividad de la norma jurídica previstos en cada caso concreto. Como primera providencia, las normas del Tratado relativas al MAC son normas convencionales obligatorias sometidas a un proceso solemne de conclusión y a un procedimiento rígido de revisión, que exige la participación de las instituciones europeas y de los órganos del Estado según el diseño constitucional existente en cada caso139. Situadas en la cúspide del ordenamiento jurídico, gozan de primacía sobre el resto de las normas, se insertan en los derechos internos desplegando su eficacia de acuerdo con los principios rectores de las relaciones entre ambos sistemas jurídicos y su respeto es objeto de control en el marco del sistema jurisdiccional comunitario y, en particular, por el Tribunal de Justicia.

Por su parte, la regulación del MAC realizada en el marco de la Estrategia de Lisboa se encuentra doblemente condicionada por el contenido y la naturaleza de ese programa de acción decidido por el Consejo Europeo140. No

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es una norma convencional que establezca obligaciones jurídicamente vinculantes dentro de un ordenamiento jurídico que pueda garantizar su aplicación y su control jurisdiccional como ocurre con las disposiciones del Tratado. No contiene obligaciones jurídicas ni dispone de un sistema jurídico propio donde substanciarlas. En ese contexto, además, junto con algunas menciones expresas a su utilización en un ámbito concreto, el MAC se establece como un instrumento de alcance general capacitado para operar en cualquiera de los ámbitos cubiertos por la Estrategia. Son patentes las diferencias con el MAC formalizado en el Tratado a pesar, incluso, de los condicionantes que impone el alcance mismo de esas normas por tratarse esencialmente de obligaciones de comportamiento141.

Las normas del Tratado y de la Estrategia de Lisboa relativas al MAC tienen en común el hecho de establecer un procedimiento especial de coordinación de políticas nacionales entre los Estados miembros que traduce una obligación o un compromiso, según el caso, de comportamiento y no necesariamente de resultado142. Esta circunstancia puede atemperar las diferencias existentes desde la perspectiva de su fundamentación jurídica pero sin llegar a reducirlas o eliminarlas. El régimen jurídico no es igual, en particular en lo que concierne a las garantías. El ejercicio del control jurisdiccional se encuentra condicionado, no excluido, por el contenido y la naturaleza de la obligación y del procedimiento, pero la posibilidad misma de constituir el objeto de ese control por ser derecho y derecho originario marca una diferencia de grado entre el MAC formalizado y el no formalizado en el Tratado143. Un mismo contenido normativo, un mismo procedimiento o una misma obligación o compromiso pueden ofrecer un resultado distinto en función de la naturaleza de la norma y de su pertenencia o no a un ordenamiento jurídico, máxime cuando este ordenamiento es tan singular como el de la Unión Europea144.

La articulación jurídica del MAC en el Tratado de Lisboa supone, por ello, un avance en la medida en que formaliza los nuevos ámbitos de acción de este método aunque sin abarcarlos en su totalidad, pero, también, al tiempo, agrava los problemas que plantea la presencia de un programa de acción paralelo que intersecciona con aquellos mismos ámbitos y con idéntico método pero en un contexto normativo substancialmente distinto como es el ofrecido por la Estrategia de Lisboa.

4.2. La adscripción competencial y material del MAC

El MAC es considerado, doctrinalmente, «as a pre-legal process or an alternative, or as a complementary political process» cuya utilización se ha extendido «in areas where the Member States have jealously guarded their residual competence, where the Community

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method has lacked flexibility to iron out the differences between the Member States, or in areas where this has been achieved has often resulted in weak compromise»145. En el marco de la Unión Europea, a diferencia de otras organizaciones internacionales en las que pueda tener cabida algún método de similares características146, el MAC opera en un contexto estructural marcado por la delimitación vertical de poderes entre la Unión Europea y sus Estados miembros y, en buena medida, por ello, una de sus funciones subyacentes es contribuir a la superación de los problemas que plantea ese modelo complejo de organización del poder.

El MAC es un método ideado originariamente para ámbitos materiales situados en la esfera de competencias de los Estados respecto de los cuales está prevista la técnica de coordinación de políticas nacionales. Este modelo de gestión de las competencias se justifica por la necesidad de actuar completando los avances económicos de la integración con medidas de orden social y por la imposibilidad de aplicar el método comunitario por la ausencia de acuerdo a esos efectos entre los Estados. La coordinación es una fórmula general que se extiende a un número cada vez más amplio de materias y ocurre igual con esa modalidad específica de coordinación que es el MAC, pero sin que se haya consolidado en el texto del Tratado una vinculación entre ambos. A pesar de su origen, su naturaleza y su denominación, el MAC no es una técnica privativa de los ámbitos de coordinación.

Con carácter general, el análisis de las disposiciones del TFUE pone de manifiesto dos datos relevantes. El primero es que el MAC no está previsto en todos los ámbitos sometidos al régimen de coordinación de políticas nacionales de los Estados miembros porque se aplica a la coordinación de las políticas de empleo y a la coordinación de las políticas sociales, pero no se utiliza respecto de la coordinación económica y presupuestaria que, como modalidad de ejercicio de las competencias, son calificadas dentro del mismo artículo 5 del TFUE. En segundo lugar, con el vigente Tratado de Lisboa, el MAC deja de ser formalmente una técnica exclusiva de los espacios de coordinación de políticas nacionales porque también se establece en el contexto de otras dos modalidades competenciales: por una parte, en competencias compartidas como la investigación y el desarrollo tecnológico y en un sector de la política social del artículo 4 del TFUE; y, por otra parte, en materias respecto de las cuales la competencia de la Unión consiste en apoyar, coordinar o complementar las acciones de los Estados miembros como salud pública, industria, educación, formación profesional investigación y desarrollo tecnológico147. No se contempla, en cambio, esa posibilidad respecto del turismo, cultura, protección civil o cooperación administrativa que participan del mismo modelo de gestión de competencias de conformidad con lo previsto en el artículo 6 del TFUE148.

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En definitiva, siguiendo los términos del Tratado, el MAC no está vinculado con una modalidad competencial concreta, ni tampoco con un conjunto de materias que, a su vez, se hayan sometido al mismo régimen de ejercicio de las competencias. Ello permite afirmar su autonomía como modalidad de acción, procedimiento o instrumento normativo y su capacidad, en principio, para ser extrapolado a otros ámbitos materiales sin entrar en su calificación competencial, siempre y cuando no se trate de una competencia exclusiva donde la Unión monopoliza el ejercicio del poder o de una competencia compartida ejercida por la Unión de manera que impida una acción de los Estados miembros149. No es, en sí mismo, un tipo o una categoría competencial autónoma porque no implica un reparto de poder sino una forma de ejercer un poder mantenido en la esfera competencial de los Estados o asignado a la Unión en términos que no son la exclusividad o el régimen general de competencias compartidas. Esta concepción del MAC, siguiendo lo previsto en el Tratado, se confirma en el marco de la Estrategia de Lisboa.

El análisis del MAC dentro de la Estrategia de Lisboa ofrece, por caminos diferentes, un resultado similar. Aunque se explicita su utilización en algunos casos concretos, el MAC es reconocido como un instrumento de aplicación general en el marco de esa estrategia que, como es lógico, interfiere horizontalmente en una gran mayoría de los ámbitos de acción de la Unión y de sus Estados miembros en la medida en que es el programa de acción establecido para realizar el tránsito hacia una economía y una sociedad del conocimiento. En ese contexto, el MAC se concibe como un instrumento de ejercicio de las competencias propias de los Estados o un procedimiento que permite ejercitar determinadas competencias asignadas a la Unión para apoyar, coordinar o complementar las acciones de los Estados miembros.

El MAC es, en consecuencia, un método aplicado para el ejercicio de las competencias de conformidad con el Tratado y de acuerdo con lo previsto en la Estrategia de Lisboa respecto de materias concretas en el primer caso y con carácter general en el segundo, sin que se produzcan necesariamente coincidencias y sin que esas materias deban pertenecer al mismo régimen de ejercicio de las competencias. La cuestión clave en el debate doctrinal sigue siendo, sin embargo, el peligro de contaminación del método comunitario o el riesgo de sustitución progresiva de esa técnica característica del proceso de construcción europea por esta modalidad de acción de impronta intergubernamental. No es difícil apreciar el contraste entre el freno a la ampliación de las competencias tradicionales de la Unión, exclusivas y compartidas, y la expansión continuada del MAC y, en general, de las técnicas de coordinación de políticas nacionales150.

4.3. El modelo institucional y orgánico

El MAC no responde a un único modelo institucional y orgánico. Su organización

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varía en el Tratado y en la Estrategia de Lisboa, aunque se materializa en ambos casos, como todas las actividades de coordinación, con una clara impronta intergubernamental151. Sobre la base de esos dos arquetipos generales, que son los que ofrece el sistema institucional de la Unión y el modelo creado para el programa de Lisboa, se organizan distintas versiones institucionales del MAC en función de la materia y de la naturaleza de la competencia, incluida la posibilidad de que, en un mismo ámbito, convivan varias fórmulas institucionales o varias modalidades de actuación institucional respecto de este método152.

En el marco del Tratado de Lisboa, el proceso de activación del MAC puede ser iniciado de cuatro formas diferentes y de importancia también desigual: por una decisión del Parlamento Europeo y el Consejo, por una acción de la Comisión, por una recomendación del Consejo a propuesta de la Comisión o, finalmente, como una medida del Comité de Protección Social del artículo 160.

- La primera opción está prevista en materia de empleo (artículo 149), en los ámbitos de política social recogidos en el apartado 1 del artículo 153 del TFUE, en educación (artículo 165) y en formación profesional (artículo 166) y exige una medida adoptada por el Parlamento Europeo y el Consejo, previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones y mediante el procedimiento legislativo ordinario.

- La segunda posibilidad supone que la

Comisión, en contacto, en consulta, en colaboración o en coordinación con los Estados, según el caso, asume la iniciativa de aplicación del MAC. Así está previsto en el artículo 156 sobre política social que, como particularidad, exige consultar con carácter previo, respecto de los dictámenes, al Comité Económico y Social. El artículo 168 en salud pública, el artículo 173 en industria y el artículo 181 en I+D atribuyen esa función a la Comisión con la obligación de informar cumplidamente al Parlamento europeo.

- El Consejo, a propuesta de la Comisión, puede adoptar recomendaciones incitando el recurso al MAC en materia de educación (artículo 165.4) y formación profesional (artículo 166.4).

- El Comité de Protección Social previsto en el artículo 160 en el marco de la política social también tiene asignada la misión de facilitar el intercambio de información, experiencias y buenas prácticas entre los Estados y con la Comisión.

Desde una perspectiva material, la situación es la siguiente: 1) En el ámbito del empleo sólo se permite la primera opción con medidas del Parlamento europeo y el Consejo; 2) En salud pública, en industria y en I+D, sólo cabe la iniciativa de la Comisión con la obligación de información al Parlamento Europeo; 3) En educación y formación profesional, cabe la posibilidad de medidas conjuntas del Parlamento Europeo y el Consejo y las recomendaciones del Consejo, 4) La política social admite todas esas posibilidades.

Esta variedad de opciones resultante del análisis de las disposiciones del TFUE relativas al MAC debe completarse atendiendo al modelo institucional general diseñado en el Tratado de Lisboa que atribuye a las instituciones competencias y funciones generales

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que pueden extenderse, sin necesidad de una previsión específica, a este método. Así ocurre con las atribuciones del Consejo Europeo, convertido en institución, el control jurisdiccional del TJUE en el ejercicio de su función de garantía del derecho en la aplicación y la interpretación de los Tratados, a pesar de los límites que impone su condición de procedimiento y de obligación de comportamiento, la iniciativa legislativa de la Comisión o el poder de control del Parlamento Europeo. Este modelo general es diferente del previsto en la Estrategia de Lisboa.

El modelo institucional general del MAC dentro de la Estrategia de Lisboa se configura en las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo adoptadas en esa reunión celebrada en marzo del año 2000 y se desarrolla en la práctica153. El Consejo Europeo tiene asignada una función principal de dirección, organización, coordinación, control y garantía de cumplimiento154. Ese monopolio funcional explica las escasas referencias al Consejo y, en cierta medida, condiciona su posición en la elaboración de las políticas en las que está previsto el recurso al MAC155. La Comisión, en cambio, tiene atribuida una función doble156: de un lado, la gestión operativa del método con la elaboración de métodos comparativos, indicadores estructurales, índices de referencia, identificación de prácticas, así como un amplio número de informes de carácter institucional o material; y de otro lado, la Comisión es la gestora institucional del MAC al ser la encargada principal de la conexión con los Estados y con la pluralidad de actores implicados en este método como los interlocutores sociales157, los suministradores y usuarios, las empresas y las ONG, entre otros158. El activismo de la Comisión se ha convertido en el auténtico motor en la aplicación del MAC en el Tratado y en la Estrategia de Lisboa159, pero no está exento de riesgos160.

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En la doctrina se ha puesto acertadamente de manifiesto esa relativa tergiversación de funciones que supone una Comisión volcada en el desarrollo de los mecanismos de coordinación de políticas nacionales descuidando o, como mínimo, reduciendo por motivos obvios su dedicación a las funciones institucionales propias que tiene atribuidas en el marco de los Tratados161. La situación del resto de las instituciones es, asimismo, preocupante.

El Parlamento Europeo no tiene reconocida una misión precisa en el contexto de la Estrategia de Lisboa162, a diferencia de los poderes normativos y de control que, como se ha visto, establece expresamente el Tratado en determinados ámbitos de acción del MAC. Por su parte, el TJUE no está llamado a ejercer su función de control jurisdiccional en este contexto por tratarse de un programa de acción que no sido objeto de formalización jurídica en el texto del Tratado. En el caso de estas dos instituciones y, en menor medida, en el del Consejo, hay una diferencia significativa entre el MAC del Tratado y el de la Estrategia de Lisboa, que no está exenta de consecuencias en la medida en que la primera encarna la legitimidad democrática y la segunda es la garante del respeto de la legalidad en el marco de esta Comunidad de Derecho. Es cierto que nada impide que el Parlamento puede ejercer sus poderes generales de deliberación y control y tampoco se puede excluir en términos absolutos la posibilidad de un control indirecto del TJUE en la medida en que las acciones desarrolladas en este ámbito puedan afectar a las competencias y obligaciones asumidas en el marco de los Tratados. Pero, a pesar de ello, la ausencia efectiva del TJCE y del PE elimina las garantías jurisdiccionales y de control democrático163y es, además, susceptible de alterar el modelo de equilibrio institucional diseñado en el Tratado contrastando esa situación con el acusado protagonismo del Consejo Europeo164, la función aparentemente menor del Consejo165y la dispersión de funciones de la Comisión166. Finalmente, en el caso del Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones se entiende que, por su naturaleza y composición y por el carácter de su representación, deben estar asociados a la aplicación del MAC en el marco de la Estrategia de Lisboa, pero en la práctica no hay garantías suficientes para su intervención, una vez más, por tratarse de compromisos carentes de formalización jurídica167.

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El modelo de funcionamiento del MAC responde, en la Estrategia de Lisboa, a los parámetros institucionales de los procedimientos de coordinación establecidos en el marco de la UE a partir del Tratado de Maastricht y sobre la base de las decisiones adoptadas en las reuniones del Consejo Europeo de Luxemburgo, Cardiff y Colonia. A diferencia del modelo de coordinación macroeconómica diseñado en Maastricht, no contempla la posibilidad de un control jurisdiccional del TJCE o de un control democrático del PE. En cambio, sintonizando con los Procesos de Luxemburgo, Cardiff y Colonia, no contempla la intervención de ambas instituciones, se organiza en torno al Consejo y la Comisión y bajo el control y la dirección del Consejo Europeo168. La deriva intergubernamental no se encuentra compensada con una asociación mayor de los parlamentos nacionales en la gestión de la actividad de coordinación, razón por la cual entre las variadas influencias que puede ejercer el MAC respecto de ellos se asume doctrinalmente que contribuye a su marginalización169.

En definitiva, el MAC se organiza de modo diferente en el contexto de la Estrategia de Lisboa y en marco institucional de la Unión Europea, siendo ésta una circunstancia que ahora se agrava por las siguientes razones: 1) la extensión de los ámbitos materiales en los que el Tratado formaliza jurídicamente el recurso al MAC porque advierte realmente sobre el problema de su diversidad institucional que antes era menos relevante dada la exigua regulación del Tratado; 2) la aplicación del MAC en ámbitos materiales sometidos a regímenes competenciales diferentes de la coordinación de políticas nacionales porque, mientras el modelo institucional de Lisboa se ajusta a los parámetros de esa modalidad de acción, el Tratado ofrece ahora variantes institucionales necesarias en materias sometidas al régimen de competencias compartidas o de competencias de apoyo, coordinación o complemento de las acciones de los Estados miembros; 3) la posibilidad de afectación del modelo de equilibrio institucional europeo por la introducción de esa variedad de modelos de coordinación en cada materia que suponen adicionar funciones diferentes a las previstas originariamente en el sistema institucional de la Unión Europea, en particular, en lo que concierne a la Comisión170.

4.4. El funcionamiento del MAC

La definición del MAC desde una perspectiva funcional plantea dos órdenes de problemas

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derivados de la propia naturaleza del instrumento y de su singular y evasiva formulación normativa. Por una parte, por su naturaleza, es un método pragmático y flexible171, capacitado para adaptarse a las características particulares de cada ámbito material, razón por la cual se ha impuesto el recurso al plural para referirse a la existencia de métodos abiertos de coordinación, así como la costumbre de adjetivar este término precisando el ámbito donde está llamado a operar172. Por otra parte, atendiendo a su formulación normativa, es un método designado y definido funcionalmente en la Estrategia de Lisboa y caracterizado con fórmulas variadas en las disposiciones del Tratado de manera tan heterogénea y desigual que, incluso, se hace necesario recurrir a la práctica para verificar que el exiguo tenor de alguna de esas disposiciones formaliza jurídicamente la utilización del MAC en una determinada materia173. Ninguna de esas circunstancias facilita la operación de calificación del método posibilitando interpretaciones que identifican el MAC con cualquier modalidad de coordinación174, junto con otras que rechazan su presencia en ámbitos donde ya se ha consolidado como consecuencia de su imperfecta o deficiente caracterización. Por ello es necesario abordar la definición funcional del método identificando los componentes esenciales presentes en el mismo, capacitados para singularizarlo como instrumento o procedimiento y cuya ausencia excluye la posibilidad de ubicar dentro de esa categoría otras técnicas o prácticas que, participando sólo de algunos de esos elementos, no pueden aspirar a su consideración como MAC175.

La caracterización del MAC realizada en las Conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa y en las disposiciones del Tratado de Lisboa que formalizan este método permite extraer algunos de sus componentes esenciales pero no es suficiente por la variedad que caracteriza la tipificación realizada en cada uno de esos textos y, muy especialmente, en las normas del Tratado. Esas carencias se han cubierto en sede doctrinal mediante una serie de aportaciones que coinciden mayoritariamente en cuanto a explicación funcional. Siguiendo a Espina Montero, este método «constituye un mecanismo blando, pragmático y deliberativo para colaborar en la identificación de métodos de análisis generalmente aceptados, para compartir la información, intercambiar experiencias e impulsar la difusión de las prácticas óptimas observadas en cada ámbito de actuación (best practices), la emulación y la fijación de cotas de referencia (benchmarking) y el aprendizaje de políticas (policy learning) sobre las que van alcanzándose acuerdos y posiciones comunes, además de facilitar el contacto entre los agentes sociales y políticos implicados y hacer públicos los resultados de la evaluación de políticas, lo que refuerza el efecto de diseminación»176.

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El tríptico best practices-benchmarking policy learning constituye, efectivamente, el núcleo funcional del MAC, caracterizado, además, por su condición de método abierto y por su adscripción al ámbito de las obligaciones de comportamiento más que al terreno de los resultados. Esa combinación marca la diferencia respecto de otras modalidades de coordinación de políticas nacionales con las que se comparte la secuencia líneas directrices europeas-plasmación en medidas de política nacional-supervisión multilateral177. El hecho de que sea un método abierto (a), que no traduce obligaciones, ni compromisos de resultado (b) y que se organiza como una técnica de benchmarking (c) convierte al MAC en un método original en el plano funcional. Esta situación se confirma atendiendo a las disposiciones del Tratado de Lisboa.

a) El MAC es, funcionalmente, un método abierto por tres razones principales178: en primer lugar, con mayor o menor éxito, implica la participación de una pluralidad de sujetos y actores haciendo efectiva la presencia de varios niveles de gobierno y la asociación de actores no institucionales179; en segundo lugar, está previsto en una diversidad de ámbitos materiales180, manifestándose como un técnica que, al estar basada en el respeto de las competencias y de la identidad nacional de cada Estado, se muestra capacitada para extenderse respecto de un número creciente de materias en las que no parece viable el recurso al método comunitario; y, en tercer lugar, el modelo de funcionamiento mediante indicadores y objetivos se articula asumiendo las diferencias existentes respecto de ellos en cada Estado y operando sobre esa base, de manera que prioriza el proceso mismo de aproximación gradual, como forma de y en lugar de la obtención misma de dicho resultado181. A todo ello se suma una vocación genérica de transparencia182-openness- entendida como principio de buena gobernanza183. La transparencia, sin embargo, se ha ido reduciendo como consecuencia de la generación de MAC diferentes desde el prototipo original, previstos en una amplia variedad de materias, con fórmulas institucionales y procedimentales diferentes en cada caso y con resultados también desiguales desde el punto de vista de su efectividad184.

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b) El MAC constituye una modalidad de acción que traduce una obligación o un compromiso de comportamiento pero no necesariamente de resultado185. El valor de este método se sitúa en la «dissemination of best practice and the provision of incentives (peer review) rather than legal obligation and control»186. Como explican Robert Kaiser y Heiko Prange, «applying the OMC is non-binding: defined goals are not mandatory and non-performance, measured through benchmarking indicators, peer review, and monitoring, is not accompanied by a system of sanctions (...) The OMC is similar to policy transfer and diffusion through a process of mutual learning based on peer pressure»187. Como es obvio, los mismos motivos que justifican esa facilidad para alcanzar decisiones explican la difícultad de garantizar su cumplimiento, de manera que «While the implementation of the benchmarking approach is a success story, the implementation of the benchmarking targets is not»188.

c) El núcleo funcional característico del MAC se define con la fórmula best practices benchmarking-policy learning que, en una de sus posibles y diversas interpretaciones, traduce una concepción amplia del concepto de benchmarking189. Este concepto marca la diferencia respecto de otras modalidades de coordinación de políticas nacionales190porque es un concepto multifuncional -instrumento de aprendizaje, colaboración y/o competitividad-, mixto -privado y público-, bidireccional- «top down» o «bottom up»- y pluricontextual -local, regional, europeo e internacional-, susceptible, por ello, de ser objeto de una variedad de definiciones191. La idea fundamental es, en cualquier caso, estimular un proceso dirigido a «apprendre en comparant»192, dentro de una dinámica de comparación, evaluación y examen193.

En definitiva, en los ámbitos regulados en el Tratado y en la Estrategia de Lisboa, el MAC se caracteriza funcionalmente por su carácter abierto, por su localización en el terreno del comportamiento y por su materialización en la secuencia best practices-benchmarking-policy learning. Esas características han facilitado su formalización jurídica en la que, a pesar de las críticas sobre su legitimidad y eficacia194, se ha impuesto un reco

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nocimiento generalizado como modelo de una nueva gobernanza desde una perspectiva teleológica195. Según Vassilis Hatzopoulus, el MAC «do not constitute a means of government, but rather come within the wider concept of governance»196. Para Erika Szyszczak, el MAC opera en dos niveles: en uno primero, «the OMC can contribute to a common discourse, a common language and a common identification of a particular problem and the diffusion of shared beliefs, the acceptance of common problems and shared beliefs as to what is `good policy´ and what is `bad policy´. At another level it can lead to the convergence of policies and policy transfer by identifying and praising `good perfomance´ and criticising and condemning `bad perfomance´»197. En cualquier caso, con independencia de sus mayores o menores méritos y/o defectos, el Tratado de Lisboa consolida su función como modalidad especial de coordinación en el ámbito de la Unión Europea.

5. Conclusión

La articulación jurídica del MAC en el Tratado de Lisboa es el resultado de un proceso iniciado en Ámsterdam hace más de una década que, no sin dificultades y con considerables carencias, supone el reconocimiento del valor de este método en el marco de la construcción europea. Esa operación plantea dos órdenes de problemas: en primer lugar, porque traduce, como se ha podido comprobar, la inexistencia de un régimen jurídico uniforme en relación con este método y, en segundo lugar, porque consolida el desajuste existente entre la norma y la realidad, circunstancia ésta que resulta preocupante y difícilmente admisible en un Tratado desde la perspectiva de la transparencia, la seguridad jurídica y la legitimidad misma del sistema. El resultado es una discordancia entre las disposiciones del Tratado, las decisiones de Lisboa y la práctica sobre el MAC que complica el estudio de esta técnica y de sus consecuencias sobre el modelo de construcción europea, al carecer de un único parámetro para el análisis de este fenómeno por su doble condición de expediente regulado en las disposiciones del Tratado y de técnica resultante de los compromisos asumidos en el marco del Consejo Europeo y por la distancia constatada entre esas previsiones y la práctica. Esa misma circunstancia ilustra, sin embargo, y al mismo tiempo, sobre dos características congénitas del MAC: la versatilidad del método y el carácter contingente, por no necesario, de su formalización jurídica, que van a condicionar su articulación desde una perspectiva estructural, material, institucional y funcional. Como advierte Benz, «the OMC has a considerable potential for better EU governance but the effort to exploit this potential has just begun»198.

[1] CAFARO, S., «La méthode ouverte de coordination, l'action communautaire et le rôle politique du Conseil européen», en Mélanges en hommage à Jean-Victor Louis, Ed. ULB, Bruselas, 2003, Vol. II, pp. 204 y ss.

[2] El método de coordinación establecido originariamente en el artículo 2 del TCEE es un componente del proceso general de integración previsto respecto de ámbitos donde no es factible aplicar esta otra técnica y donde se manifiesta un menor compromiso por parte de los Estados. Sobre la evolución de ésta técnica, puede verse ROBLES CARRILLO, M., «La coordinación de políticas nacionales en el marco de la Unión Europea», Revista Electrónica de Estudios Internacionales, Vol. 10, 2005, pp. 1 y ss.

[3] Sobre este proceso puede verse RADAELLI, C., «Whither better regulation for the Lisbon agenda?», Journal of European Public Policy, Vol. 14, Nº 2, 2007, pp. 190 y ss.

[4] Con el Tratado de Maastricht se inicia un proceso marcado por la extensión a nuevos ámbitos y la consolidación de la coordinación de políticas nacionales como instrumento de la Unión Europea. Como complemento de la Unión Monetaria, el Tratado establece procedimientos de coordinación económica y de coordinación presupuestaria. Más tarde, en el Tratado de Ámsterdam se articula una coordinación en materia de empleo. En el Consejo Europeo de Cardiff, en junio de 1998, se extiende esta técnica a las reformas económicas estructurales, mientras que, un año después, en su reunión de Colonia, se decide su aplicación respecto del diálogo macroeconómico europeo. La coordinación y con ella el MAC se convierten en un instrumento esencial en el marco de la Estrategia de Lisboa en el año 2000. Las sucesivas reformas de los Tratados consolidan esta técnica junto a la cooperación y la integración como modalidades de acción europea. Siguiendo a Beryl ter Haar, «The two most influential reasons for the introduction of new instruments to govern European integration and cooperation are the enlargement of the European Union and the expansion of subjects governed on the European level» (HAAR, B.T., «Open Method of Coordination: A New Sepping Stone in the Legal Order of Internacional and European Relations», Nordic Journal of International Law, Vol. 77, 2008, p. 235). Para Tania Börzel, «the EU has been widely conceptualized as a system of 'network governance' (...) the EU features a combination of different forms of governance that cover the entire range between market and hierarchy» (BÖLZER, T., «European Governance: Negotiation and Competition in the Shadow of Hierarchy», Journal of Common Market Studies, Vol. 48, Nº 2, p. 192). Puede verse ZIELONKA, J., «Plurilateral Governance in the Enlarged European Union», Journal of Common Market Studies, Vol. 45, nª 1, pp. 189 y ss.

[5] Sobre el contraste entre cooperación y coordinación en relación con el MAC, véase HODSON, D., «Macroeconomic co-ordination i the euro area: the scope and limits of the open method», Journal of European Public Policy, Vol. 11, Nº 2, 2004, pp. 231 y ss.

[6] La idea del top law es explicada por Massimo Panebianco en los siguientes términos: «Nell'ambito della più generale categoria del soft law si è imposto all'attenzione il livello più alto rappresentato dal diritto dei raggruppamenti internazionali di natura presidenziale (...) Al interno di tali raggruppamenti gli accordi cosiddetti politici, di natura non obbligatoria, espressione di conferenze o riunioni periodiche del più alto livello (Capi di Stati e di Governo) sono stati definiti dalla dottrina come diritto presidenziale o di vertice (top law)» (citado en CAFARO, S., «La méthode ouverte de coordination, l'action communautaire et le rôle politique du Conseil Européen», loc. cit., p. 218). Véase, tambien, HAAR, B.T., «Open Method of Coordination: A New Sepping Stone in the Legal Order of Internacional and European Relations», loc. cit., pp. 237 y ss.

[7] DAMIAN CHALMERS y MARTIN LODGE afirman que, doctrinalmente, el MAC ha sido considerado «as the Lazarus of European integration». A su juicio, es peligroso comparar este método con el comunitario porque es simultáneamente «a method of governance and a policy process» (CHALMERS, D. y LODGE, M., The Open Method of Co-ordination and the European Welfare State, Discussion Paper Nº 11, ESRC Centre for Análisis of Risk and Regulation, 2003, p. 1. Entre las bondades del método, Kerber y Eckardt consideran que es parte de la solución a la crisis de legitimidad de la Unión Europea (KERBER, W. y ECKARDT, M., «Policy learning in Europe: the open method of co-ordination and laboratory federalism», Journal of European Public Policy, Vol. 14, Nº 2, 2007, p. 230). Véase, asimismo, FALUDI, A., «The Open Method of Co-ordination and 'Post-regulatory' Territorial Cohesion Policy», European Planning Studies, Vol. 12, Nº 7, 2004, pp. 1019 y ss.

[8] SZYSZCZAK, E., «Experimental Governance: The Open Method of Coordination», European Law Journal, Vol. 12, Nº 4, 2006, p. 495.

[9] Con una argumentación no necesariamente compartible porque desconoce algunos de los componentes característicos del MAC, Armin Schäfer cuestiona la novedad y originalidad de este método comparándolo con técnicas propias del FMI y la OCDE (SCHÄFER, A., «A new form of governance? Comparing the open method of coordination to multilateral surveillance by the IMF and the OECD», Journal of European Public Policy, Vol. 13, Nº 1, 2006, pp. 70 y ss.).

[10] Sobre la legitimidad y eficacia del MAC, en general, puede verse BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», Journal of Common Market Studies, Vol. 46, Nº 4, 2008, pp. 765-786.

[11] Explica Arthur Benz que «The OMC has been introduced as a device to stimulate policy changes in the Member Status without the EU using its powers to regulate or to control national implementation and without transferring powers from national or sub-national governments to the European level» (BENZ, A., «Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination», European Law Journal, Vol. 13, Nº 4, 2007, p. 506).

[12] El MAC es un modelo de gobernanza que «insist on the non-coercitive processes based on the hill of the participants to agree, by way of collective deliberation, on procedural norms, modes of regulation and common political objectives and, at the same time, to preserve the diversity of national and even local experience. One should also emphasize the cognitive dimension of this kind of intergovernmental co-ordination, which operates through knowledge-sharing, mutual learning or exchange of good practices. This diversification is usually explained as a pragmatic adaptation of the Community method to the public problems with which European decision-makers are faced» (BRUNO, I., JACQUOT, S. y MANDIN, L., «Europeanization through its instrumentation: benchmarking, mainstreaming and the open method of co-ordination ... toolbox or Pandora's boox?», Journal of European Public Policy, Vol. 13, Nº 4, 2006, p. 520). Sobre el concepto de gobernanza y su traslación al marco de la Unión Europea, pueden verse ZIELONKA, J., «Plurilateral Governance in the Enlarged European Union», loc. cit., pp. 187 y ss.; DEAKIN, S., «Reflexive Governance and European Company Law», European Law Journal, Vol. 15, Nº 2, 2009, pp, 224 y ss.; RADULOVA, E., «The OMC: An Opaque Method of Consideration or Deliberative Governance in Action?», European Integration, Vol. 29, Nº 3, 2007, pp. 363 y ss.; MABBETT, D., «Learning by numbers? The use of indicators in the co-ordination of social inclusion policies in Europe», Journal of European Public Policy, Vol. 14, Nº 1, 2007, pp. 78 y ss.; DE LA PORTE, C., POCHET, P. y ROOM, B.G., «Social Benchmarking, Policy Making and New Governance in the EU», Journal of European Social Policy, Vol. 11, Nº 4, 2001, pp. 291 y ss.

[13] La mayor parte de la doctrina sitúa el nacimiento del MAC en el Tratado de Ámsterdam. Una opinion diferente mantiene Armin Schäfer, para quien se localiza en la reunión del Consejo Europeo de Essen de 1994, porque en ella se establecen, en materia de empleo, algunos componentes esenciales del MAC como son los objetivos comunes, la ejecución nacional y la supervisión multilateral (SCHÄFER, A., «Beyond the Community Method: Why the Open Method of Coordination Was Introduced to EU Policy-making», European Integration online Papers (EioP), Vol. 8, Nº 13, 2004, http://eiop.or.at/eiop/texte/2004-013a.htm, p. 8). Los elementos destacados por Armin Schäfer no son suficientes para singularizar el MAC porque pueden ser característicos de cualquiera de los otros mecanismos de coordinación macroeconómica previstos en los Tratados y en los modelos de coordinación de políticas nacionales desarrollados en el marco de los Procesos de Luxemburgo, Cardiff y Colonia (ROBLES CARRILLO, M., «La coordinación de políticas nacionales en el marco de la Unión Europea», loc. cit., p. 1 y ss.). La originalidad del MAC estriba en la previsión de intercambios de información y buenas prácticas, los análisis comparativos y el asesoramiento, los planteamientos innovadores y la evaluación de experiencias y el concepto de indicadores estructurales e índices de referencia como componentes originales y característicos de esta técnica (ROBLES CARRILLO, M., «El método abierto de coordinación: una técnica original de acción europea», Gaceta Jurídica de la UE y de la Competencia, Nº 239, 2005, pp. 3 y ss.).

[14] El sistema de coordinación de políticas nacionales diseñado en Maastricht en el marco de la UEM constituye un antecedente del MAC para la mayor parte de la doctrina pero que, para algunos autores, es el primer caso de MAC. Así, HAAR, B.T., «Open Method of Coordination: A New Sepping Stone in the Legal Order of Internacional and European Relations», loc. cit., pp. 241 y ss. Entre la doctrina que identifica las diferencias entre ambos métodos se encuentran Deroose, Hodson y Kuhlmann, para quienes las OGPE «constitute a less soft mode of co-ordination than the Open Method. While both have similarities of form, insofar as they ultimately rely on soft sanctions and non-coercive methods, they differ with respect to their institutional dynamics. More specifically, the BEPGs are underpinned by a well-developed, Treaty-based system of enforcement that assigns clearly defined roles to the Commission and ECOFIN. In comparison, The Open Method represents a more voluntaristic form of co-ordination, which with the European Council at its centre, employs ad hoc working methods such as information exchange, benchmarking and league tables» (DEROOSE, S., HODSON, D. y KULH MANN, J., «The Broad Economic Policy Guidelines: Before and After the Re-launch of the Lisbon Strategy», Journal of Common Market Studies, Vol. 46, Nº 4, 2008, p. 828). Dermot Hodson también reconoce las diferencias al explicar las dos funciones principales del MAC: consensus building y peer pressure (HODSON, D., «Macroeconomic co-ordination in the euro area: the scope and limits of the open method», loc. cit., pp. 236 y ss.).

[15] En este sentido, pueden verse EBERLEIN, B. y KER WER, D., «Theorising the New Modes of European Union Governance», European Integration online Papers (EioP), Vol. 6, Nº 5, 2002, http://eiop.or.at/eiop/texte/2004 013a.htm, p. 2; ZÄNGLE, M., «The European Union benchmarking experience. From euphoria to fatigue?», European Integration online Papers (EioP), Vol. 8, Nº 5, 2004, http://eiop.or.at/eiop/texte/2004-013a.htm, pp. 3-4; REGENT, S., «The Open Method of Coordination: A New Supranational Form of Governance?», European Law Journal, Vol. 9, Nº 2, 2003, pp. 195 y ss. FALUDI, A., «The Open Method of Co-ordination and 'Post-regulatory' Territorial Cohesion Policy», loc. cit., pp. 1022 y ss.

[16] En su párrafo tercero, esta disposición establece que el Consejo, siguiendo el procedimiento del artículo 251 y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, «podrá adoptar medidas destinadas a fomentar la cooperación entre los Estados miembros mediante iniciativas para mejorar los conocimientos, desarrollar el intercambio de información y de buenas prácticas, y promover fórmulas innovadoras y experiencias de evaluación con el fin de luchar contra la exclusión social».

[17] Esta norma atribuye competencia a la CE con objeto de adoptar «medidas de fomento para alentar la cooperación entre los Estados miembros y apoyar la actuación de estos últimos en el ámbito del empleo, a través de iniciativas destinadas a desarrollar los intercambios de información y buenas prácticas, facilitar análisis comparativos y asesoramiento, así como promover planteamientos innovadores y evaluar experiencias, en particular recurriendo a proyectos piloto».

[18] Punto 14 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Cardiff.

[19] En el Informe se establece que «en la aplicación de las Directrices para el Empleo y en la presentación de los planes de acción nacionales, así como en la evaluación de estos últimos en el informe conjunto sobre el empleo, deberá darse aún más importancia a la determinación e intercambio de prácticas más idóneas. Si procede, podrían fijarse en los planes de acción nacionales otros objetivos cuantitativos nacionales que sean comprobables. Para que la evaluación sea válida también deberán definirse los indicadores apropiados» (Apartado III.2 del Informe de la Presidencia sobre el PEE, Anexo I de las Conclusiones del Consejo Europeo de Colonia).

[20] Puede verse, al respecto, POCHET, Ph., Méthode ouverte de coordination et modèle social européen, Note de recherche nº 03/01, pp. 4 y ss., Instituto de Estudios Europeos, Universidad de Montreal, http:// www.iee.umontreal.ca/publicationsfr.htlm/.

[21] Sobre las circunstancias que justifican la búsqueda de nuevos métodos de acción en la UE, véanse TELÓ, M., «La méthode ouverte de coordination. Gouvernance et gouvernement dans l'Union européenne», en RODRIGUES, M.J. (ed.), Vers une société européenne de la connaissance. La stratégie de Lisbonne (2000-2010), Ed. ULB, IEE, Bruselas, 2004, pp. 240 y ss.; RADAELLI, C., «Whither better regulation for the Lisbon agenda?», loc. cit., p. 190 y ss.

[22] Sobre la Estrategia de Lisboa y su reactivación, en marzo de 2005, pueden verse: RODRIGUES, M.J. (ed.), Vers une société européenne de la connaissance. La stratégie de Lisbonne (2000-2010), Ed. ULB, IEE, Bruselas, 2004; MATÍAS CLAVERO, G., «La Estrategia de Lisboa sobre la sociedad del conocimiento: la nueva economía», El modelo económico de la Unión Europea. Revista de Economía ICE, Nº 820, enero-febrero 2005, pp. 169 y ss.; «La Estrategia de Lisboa cinco años después», Boletín Mensual BCE, julio 2005, pp. 75 y ss. (http://www.ecb. int/home/htlm/index.en.htlm.); BAILLY, O., «La relance de la Stratégie de Lisbonne ou la quête d'un partenariat politique», RMCUE, Nº 489, 2005, pp. 359 y ss.; GONZÁLEZ MÍNGUEZ, J.M. y LÓPEZ GARCÍA, P., «El relanzamiento de la Estrategia de Lisboa», Boletín Económico del Banco de España, junio 2005; COLINA ROBLEDO, M., «La consolidación y el relanzamiento de la estrategia de Lisboa. Más Europa, más empleo y más cohesión social. La cumbre social y el Consejo Europeo de Barcelona», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Nº 42, 2003, pp. 25 y ss; ROBLES CARRILLO, M., «La reactivación de la Estrategia de Lisboa», Revista Española de Derecho Europeo, Nº 16, 2005, pp. 497 y ss.; RADAELLI, C., «Whither better regulation for the Lisbon agenda?», loc. cit., pp. 190 y ss.; ARMSTRONG, K., BEGG, I., ZEITLIN, J., «EU Governance After Lisbon», Journal of Common Market Studies, Vol. 46, Nº 2, pp. 413 y ss.; DEROOSE, S., HODSON, D. y KULHMANN, J., «The Broad Economic Policy Guidelines: Before and After the Re-launch of the Lisbon Strategy», loc. cit., pp. 827 y ss.

[23] BENZ, A., «Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination», loc. cit., pp. 511 y ss.

[24] Punto 37 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Lisboa.

[25] Véase, al respecto, ARMSTRONG, K., BEGG, I., ZEITLIN, J., «EU Governance After Lisbon», loc. cit., pp. 421 y ss.

[26] Punto 38 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Lisboa.

[27] Punto 7 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Lisboa.

[28] Según Mario Teló, «La stratégie de Lisbonne serait inconcevable sans la méthode ouverte de coordination, seule façon de surmonter les oppositions existant au sein de la majorité des Etats contre l'augmentation des compétences communautaires» (TELÒ, M., «Préface», en RODRIGUES, M.J. (ed.), Vers une société européenne de la connaissance. La stratégie de Lisbonne (2000-2010), op. cit., p. XII). Véase, asimismo, HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», European Law Journal, Vol. 13, Nº 3, 2007, pp. 312 y ss.

[29] Una valoración negativa sobre la aplicación práctica del MAC se encuentra en los informes independientes realizados en el marco de la revisión intermedia de la Estrategia de Lisboa: de un lado, el Informe Sapir que puede consultarse en http://www.euroactiv.com/ mdbtext/innovation/sapirreport.pdf.; y, de otro, el Informe del Grupo de Alto Nivel presidido por Wim Kok «Hacer frente al desafío. La Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo», que puede localizarse en el apartado «grupo de alto nivel», en la dirección http://www.europa.eu.int/comm/crecimiento y empleo/index_en.html. En el Informe Sapir se advierte, por ello, que es necesario un reforzamiento de los instrumentos de acción privilegiando el recurso al método y a la financiación comunitarios y utilizando el método abierto de coordinación cuando no haya otras alternativas (Informe Sapir, Capítulo 12, apartado 12.1.1-12.1.8, pp. 151-161). En el Informe Kok se reconoce que el MAC no ha respondido a las expectativas en buena medida por la ausencia de voluntad de los Estados. Según este Informe, «los fundamentos del método abierto de coordinación -el control mutuo y la evaluación comparativa- constituyen claros incentivos para animar a los Estados miembros a respetar sus compromisos», pero es necesario mejorarlo radicalmente procediendo, entre otras cosas, a su simplificación (Informe Kok, loc. cit., pp. 49-50). Pueden verse, asimismo, al respecto, KNILL, Ch. y LENSCHOW, A., «Modes of Regulation in the Governance of the European Union: Towards a Comprehensive Evaluation», European Integration online Papers (EioP), Vol. 7, Nº 1, 2003, http://eiop.or.at/eiop/ texte/2004-013a.htm, p. 15; JOERGES, Ch., «What is left of the European Economic Constitution? A melancholic eulogy», European Law Review, Vol. 30, Nº 4, 2005, pp. 478 y ss.; ARMSTRONG, K., BEGG, I., ZEITLIN, J., «EU Governance After Lisbon», loc. cit., pp. 420 y ss.

[30] En el marco de la Convención Europea, el MAC es objeto de consideración, especialmente, en los Grupos de Trabajo XI «Europa Social», IV «Gobernanza económica», V «Competencias complementarias» y X «Simplificación». En concreto, en el Informe final del Grupo XI «Europa Social», se afirma que el MAC es «una nueva forma de coordinación de las políticas nacionales consistente en que los Estados miembros, por iniciativa propia o por iniciativa de la Comisión, definen colectivamente, respetando la diversidad nacional y regional, objetivos e indicadores de un área específica, permitiendo a los Estados». Sobre las distintas opciones propuestas puede verse TELÒ, M., «La gouvernance économique et sociale et la réforme des traités. La méthode ouverte de coordination», en Mélanges en hommage à Jean-Victor Louis, Ed. ULB, Bruselas, 2003, Vol. I, pp. 482 y ss.

[31] Sobre los problemas para formalizar el MAC en este Tratado, puede verse ARMSTRONG, K., BEGG, I., ZEI TLIN, J., «EU Governance After Lisbon», loc. cit., pp. 417 y ss.

[32] Sobre el modelo competencial previsto en el TCUE, que se mantiene en el Tratado de Lisboa, puede verse ROBLES CARRILLO, M., «La articulación jurídica del sistema de competencias en la UE: el Proyecto de Tratado Constitucional de la Convención Europea», Revista General de Derecho Europeo, Nº 4, 2004, http:// www.iustel.com.).

[33] El propio PE se había pronunciado a favor de su inclusión en el texto del TCUE (Resolución del PE sobre la aplicación del método abierto de coordinación, DOUE, E, Nº 068, de 18.03.2004, pp. 604-605).

[34] Puede verse, al respecto, DE LA ROSA, S., «The Open Method of Coordination in the New Members States - the Perspectives for its Use as a Tool of Soft Law», European Law Journal, Vol. 11, Nº 5, 2005, pp. 636 y ss.

[35] En los años posteriores a la adopción de la Estrategia de Lisboa, la Comisión adopta un número muy amplio de iniciativas de las cuales una mayoría son actos de derecho comunitario, mientras que un porcentaje menor pero significativo corresponde a las técnicas de coordinación. Son técnicas apropiadas en varios supuestos: «The area of work was closely connected with national identity or culture, eg culture or education; The instruments for implementing national policies were so diverse and/or complex that harmonisation seemed disproportionate in relation to the objectives pursued, eg employment; (There was) No political hill for EC legislation amongst the Member States but there was a desire to make progress together» (citado en CHALMERS, D. y LODGE, M., The Open Method of Co-ordination and the European Welfare State, op. cit., p. 3). En esas áreas, «to be a Europeanization of national policy-making concerned with securing three values. The first, compatibility, required national policies not to have negative effects for the other Member States or the achievement of the objectives of the Union. The second, consistency, entailed that national policies were to enhance each other's effectiveness. Finally, national government performance was to converge. Open Method of Co-ordination was to provide an institutional framework for securing these values» (Ibidem., pp. 3-4). Véanse, asimismo, KERBER, W. y ECKARDT, M., «Policy learning in Europe: the open method of co-ordination and laboratory federalism», loc. cit., pp. 227 y ss.; BÖLZER, T., «European Governance: Negotiation and Competition in the Shadow of Hierarchy», loc. cit., pp. 207 y ss.; O'HAGAN, E., «Too Soft to Handle? A Reflection on Soft Law in Europe and Accession States», European Integration, Vol. 26, Nº 4, 2004, pp. 379 y ss.

[36] ARMSTRONG, K., BEGG, I., ZEITLIN, J., «EU Governance After Lisbon», loc. cit., pp. 436 y ss.

[37] HAAR, B.T., «Open Method of Coordination: A New Sepping Stone in the Legal Order of International and European Relations», loc. cit., p. 240. Según Deakin son cuatro sus elementos principales: «the fixing of guidelines at central level, coupled with timetables for the achievement of goals; the establishment of benchmarks for tailoring performance and allowing the identification of best practice at local level; the adoption of specific targets for the implementation of the guidelines, while taking into account regional and national differences; and a process of 'periodic monitoring, evaluation and peer review organised as mutual learning process» (DEA KIN, S., «Reflexive Governance and European Company Law», loc. cit., pp. 226-227).

[38] Sobre esta clasificación, véase BENZ, A., «Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination», loc. cit., pp. 505 y ss.; Véase, asimismo, BÖLZER, T., «European Governance: Negotiation and Competition in the Shadow of Hierarchy», loc. cit., pp. 191 y ss.

[39] Como explica el autor, «actors that are not subject to law or financial incentives are willing to follow voluntary policy guidelines under two conditions: either they can be convinced of the advantage of this policy or they are driven by their interest top succeed in a competition» (BENZ, A., «Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination», loc. cit., p. 511).

[40] La inclusión de las OGPE como un tipo de MAC es, como se ha visto, discutida aunque la mayoría de la doctrina está de acuerdo en considerar que se trata de un antecedente. Puede verse, entre los primeros, CLOSA MONTERO, C., «Lecciones del Pacto de Estabilidad», Real Instituto Elcano, ARI Nº 22, 2004, p. 2. Sobre las características especiales del MAC, véase DE LA PORTE, C. y POCHET, Ph., «The European Employment Strategy: Existing Research and Remaining Questions», Journal of European Social Policy, Vol. 14, Nº 1, 2004, p. 72.

[41] Véanse, al respecto, GÓMEZ-BARROSO, J.L., FEIJÓO, C. y KARNITIS, E., «The European Policy for the Development of an Information Society: the Right Path», Journal of Common Market Studies, Vol. 46, Nº 4, pp. 787 y ss.; LODGE, M., «Comparing Non-Hierarchical Governance in Action: the Open Method of Co-ordination in Pensions and Information Society», Journal of Common Market Studies, Vol. 45, Nº 2, 2007, pp. 343 y ss. Sobre su eficacia, en un informe del Instituto Tavistock, solicitado por la Comisión en 2005, se advierte que: «The OMC mechanism in eEurope (benchmarking, exchange and good practice) has had little effect, except where it is in tune with national ways of doing things and pre-existing practices (...) While OMC has helped frame or reinforce policy objectives and orientations, it has not helped to define actual policy, nor has it helped to determine actions to be taken» (citado en GÓMEZ-BARROSO, J.L., FEIJÓO, C. y KARNITIS, E., «The European Policy for the Development of an Information Society: the Right Path», loc. cit., p. 807).

[42] USUI, Y., «The Democratic Quality of Soft Governance in the EU Sustainable Development Strategy: A Deliberative Deficit», European Integration, Vol. 29, Nº 5, 2007, pp. 619 y ss.

[43] Sobre los problemas particulares que plantea la aplicación del MAC en material de asilo e inmigración desde la perspectiva de las garantías jurídicas y jurisdiccionales, en particular, los derechos y libertades fundamentales, puede verse HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., p. 323.

[44] SZYSZCZAK, E., «Experimental Governance: The Open Method of Coordination», European Law Journal, Vol. 12, Nº 4, 2006, p. 494; TSAROUHAS, D., «The Open Method of Coordination and integration theory: are there lessons to be learned», loc. cit., p. 10; CHALMERS, D. y LODGE, M., The Open Method of Co-ordination and the European Welfare State, op. cit., pp. 4 y ss.

[45] BARNARD, C., «Unravelling the Services Directive», Common Market Law Review, Vol. 45, 2008, pp. 323 394 y, en particular, pp. 381 y ss.

[46] DEAKIN, S., «Reflexive Governance and European Company Law», loc. cit., pp. 237 y ss.

[47] FALUDI, A., «The Open Method of Co-ordination and 'Post-regulatory' Territorial Cohesion Policy», loc. cit., pp. 1019 y ss.

[48] EKENGREN, M., MATZÉN, N., RHINARD, M. y SVANTES SON, M., «Solidarity or Sovereignty? EU Cooperation in Civil Protection», European Integration, Vol. 28, Nº 5, 2006, pp. 473 y ss.

[49] HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 312 y ss.; TSAROUHAS, D., «The Open Method of Coordination and integration theory: are there lessons to be learned», loc. cit., p. 10; KERBER, W. y ECKARDT, M., «Policy learning in Europe: the open method of co-ordination and laboratory federalism», loc. cit., pp. 236 y ss.; BÖLZER, T., «European Governance: Negotiation and Competition in the Shadow of Hierarchy», loc. cit., pp. 207 y ss.; WIENER, A., «Analysing Democratic Legitimacy Collaboratelly», European Integration, Vol. 29, Nº 3, 2007, pp. 381 y ss.

[50] A un nivel general pueden verse los argumentos de su déficit democrático en HODSON, D., «Macroeconomic co-ordination in the euro area: the scope and limits of the open method», loc. cit., pp. 238 y ss.

[51] Véanse HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 338 y ss.; BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., pp. 776 y ss.; BENZ, A., «Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination», loc. cit., pp. 505 y ss.; HAAR, B.T., «Open Method of Coordination: A New Sepping Stone in the Legal Order of International and European Relations», loc. cit., pp. 240 y ss.

[52] Según la autora, en el plano europeo, las normas correspondientes del Tratado establecen un modelo institucional y orgánico distinto en cada caso en el que, además, también difieren los mecanismos de asociación de los representantes de la sociedad civil. En el primer ámbito se vincula a las asociaciones de empresarios y trabajadores, además de la representación que ofrece el procedimiento de la consulta al Comité Económico y Social. En materia de inclusión social no existen esos cauces de representación, a pesar de la importancia que tiene en ese contexto la presencia de las organizaciones no gubernamentales. En cambio, en el plano nacional, ocurre justo lo contrario. La participación de agentes de la sociedad civil es habitual en materia de inclusión social, mientras que no se encuentra tan generalizada en materia de empleo( BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., pp. 775 y ss.).

[53] Pueden verse otras comparaciones en LODGE, M., «Comparing Non-Hierarchical Governance in Action: the Open Method of Co-ordination in Pensions and Information Society», loc. cit., pp. 343 y ss.; DE LA PORTE, C., «Is the Open Method of Coordination Appropriate for Organising Activities at European Level in Sensitive Policy Areas?, European Law Journal, Vol. 8, Nº 1, 2002, pp. 38 y ss.; NATALI, D. y DE LA PORTE, C., «La participation dans la stratégie de Lisbonne (et au-delà). Une comparaison des MOC sur la stratégie européenne pour l'emploi et les retraites», loc. cit., pp. 65 y ss.

[54] Una prueba de la escasa implicación de los parlamentos nacionales en este proceso se encuentra en el hecho de que sólo unos pocos son asociados en la elaboración de los planes nacionales de reforma o en los informes nacionales. Véanse, al respecto, BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., pp. 777 y ss; HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 327 y ss.; DUINA, F. y RAUNIO, T., «The open method of coordination and national parliaments: further marginalization or new opportunities?, loc. cit, pp. 501 y ss.; BENZ, A., «Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination», loc. cit., pp. 505 y ss.; TSAKATIKA, M., «A Parliamentary Dimension for EU Soft Governance», European Integration, Vol. 29, Nº 5, 2007, pp. 549 y ss.; BORRÁS, S. y CON ZELMANN, T., «Democracy, Legitimacy and Soft Modes of Governance in the EU: The Empirical Turn», European Integration, Vol. 29, Nº 5, 2007, pp. 531 y ss.

[55] Sobre esta cuestión véase, en particular, BENZ, A., «Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination», loc. cit., pp. 506 y ss.

[56] BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., pp. 777 y ss.; BENZ, A., «Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination», loc. cit., pp. 506 y ss.; ZIELON KA, J., «Plurilateral Governance in the Enlarged European Union», loc. cit., pp. 205 y ss.; ARMSTRONG, K., BEGG, I., ZEITLIN, J., «EU Governance After Lisbon», loc. cit., pp. 421 y ss.; TSAKATIKA, M., «A Parliamentary Dimension for EU Soft Governance», loc. cit., pp. 565 y ss.; KRÖGER, S., «The End of Democracy as We Know it? The Legitimacy Deficits of Bureaucratic Social Policy Governance», European Integration, Vol. 29, Nº 5, 2007, pp. 565 y ss.; RADULOVA, E., «The OMC: An Opaque Method of Consideration or Deliberative Governance in Action?», loc. cit., pp. 363 y ss.; HOLZHACKER, R., «Democratic Legitimacy and the European Union», European Integration, Vol. 29, Nº 3, 2007, pp. 257 y ss.

[57] Sobre la efectividad del MAC, puede verse HOD SON, D., «Macroeconomic co-ordination in the euro area: the scope and limits of the open method», loc. cit., pp. 233 y ss.; SCHÄFER, A., «A new form of governance? Comparing the open method of coordination to multilateral surveillance by the IMF and the OECD», loc. cit., pp. 70 y ss.

[58] HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 312 y ss.

[59] HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 333.

[60] HAAR, B.T., «Open Method of Coordination: A New Sepping Stone in the Legal Order of International and European Relations», loc. cit., p. 238.

[61] HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., p. 333; KERBER, W. y ECKARDT, M., «Policy learning in Europe: the open method of co-ordination and laboratory federalism», loc. cit., pp. 240 y ss.; ZIELONKA, J., «Plurilateral Governance in the Enlarged European Union», loc. cit., pp. 197 y ss.; GÓMEZ-BARROSO, J.L., FEIJÓO, C. y KARNITIS, E., «The European Policy for the Development of an Information Society: the Right Path», loc. cit., pp. 807 y ss.

[62] HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., p. 338.

[63] BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., p. 769.

[64] El desarrollo del MAC se muestra desigual en función de las materias. En 2003, Chalmers y Lodge analizan esa cuestión considerando la situación respecto de cada una de las dos fases principales de este proceso de coordinación. En primer lugar, en cuanto al establecimiento de las líneas directrices de la Unión, aparte de la coordinación de políticas económicas y de empleo, dictada por los Tratados, y la Estrategia de Desarrollo Sostenible que responde a un modelo de gobernanza parecido al MAC adoptado en el Quinto Plan de Acción de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de 1993, la situación se caracteriza por los escasos avances: de un lado, los objetivos establecidos en materia de pensiones y de inclusión social son generales, con algunos indicadores pero sin objetivos cuantificables ni cuotas de referencia válidas para este ejercicio; de otro lado, en educación, formación profesional, investigación y desarrollo no existe una estrategia global sino medidas aisladas y genéricas; para terminar, en inmigración y asilo, solo hay propuestas. En segundo lugar, en relación con la adopción de medidas nacionales, los únicos ámbitos en los que los Estados han procedido en tiempo a su aplicación son las políticas económicas -que no es exactamente un MAC- y el empleo, mientras que respecto del resto apenas unos pocos Estados incluyen informes detallando su actividad (CHALMERS, D. y LODGE, M., The Open Method of Co-ordination and the European Welfare State, op. cit., pp. 5 y ss.).

[65] Sobre las motivaciones que justifican el recurso al MAC en una determinada materia, véase HODSON, D., «Macroeconomic co-ordination i the euro area: the scope and limits of the open method», loc. cit., pp. 235 y ss.

[66] Como es lógico, todas esas circunstancias van en detrimento de la transparencia y de la legitimidad misma del MAC, sin ser imputables al método mismo, sino a la falta de voluntad política de los Estados para proceder a su correcta formulación. Véase HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 319 y ss.

[67] El Protocolo número 1 sobre el cometido de los parlamentos nacionales en la Unión Europea establece en su artículo 10 relativo a la cooperación interparlamentaria las actividades que puede desarrollar la Conferencia de órganos parlamentarios especializados en asuntos de la Unión. Además de enviar sus contribuciones al Parlamento Europeo, al Consejo o a la Comisión y organizar conferencias interparlamentarias, esta Conferencia debe fomentar «el intercambio de información y buenas prácticas entre los Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo y entre sus comisiones especializadas». Esta fórmula no recoge todos los componentes del MAC pero es precisamente la utilizada en materia de educación y formación en los artículos 165 y 166 del TFUE. En este caso, sin embargo, la presencia del MAC se identifica atendiendo a la práctica desarrollada fundamentalmente en el marco de la Estrategia de Lisboa.

[68] El artículo 123 del TCEE se conformaba con crear el FSE para mejorar y fomentar las posibilidades de empleo.

[69] Es un objetivo fundamental del entonces Presidente de la Comisión, Jacques Delors, que se materializa en el Libro Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo (Boletín CEE, suplemento, 6/93).

[70] El artículo 2 del TUE establece ese nuevo objetivo, mientras que el artículo 3 prevé el régimen de coordinación de políticas nacionales en materia de empleo

[71] Pueden verse LÓPEZ-SANTANA, M. «The domestic implications of European soft law: framing and transmitting change in employment policy», Journal of European Public Policy, Vol. 13, Nº 4, 2006, pp. 481 y ss.; HEIDEN REICH, M. y BISCHOFF, G., «The Open Method of Co-ordination: A Way to the Europeanization of Social and Employment Policies?», Journal of Common Market Studies, Vol. 46, Nº 3, 2008, pp. 497 y ss.

[72] ZOHLNHÖFER, R. y OSTHEIM, T., «Paving the Way for Employment? The Impact of the Luxembourg Process on German Labour Market Policies», European Integration, Vol. 27, Nº 2, 2005, pp. 147 y ss.

[73] El artículo 149 establece que «El Parlamento europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, podrán adoptar medidas de fomento para alentar la cooperación entre los Estados miembros y apoyar la actuación de éstos últimos en el ámbito del empleo, a través de iniciativas destinadas a desarrollar los intercambios de información y buenas prácticas, facilitar análisis comparativos y asesoramiento, así como promover planteamientos innovadores y evaluar experiencias, en particular recurriendo a proyectos piloto». En su párrafo 2 dispone que «Estas medidas no incluirán armonización alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros».

[74] Al igual que la política social en los ámbitos no sometidos al régimen de competencias compartidas y a diferencia de las políticas económicas donde no está previsto este método.

[75] Véase BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., pp. 775 y ss.

[76] Véase DE LA PORTE, C., «Is the Open Method of Coordination Appropriate for Organising Activities at European Level in Sensitive Policy Areas?, loc. cit., pp. 46 y ss.

[77] DE LA PORTE, C. y POCHET, Ph., «The European Employment Strategy: Existing Research and Remaining Questions», loc. cit., pp. 71 y ss.; TERRADILLOS ORMAETXEA, E., «Validez y límites del método abierto de coordinación en la política de empleo comunitario», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Vol. 72, 2008, pp. 71 y ss.; JACOBSON, K., «Soft regulation and the subtle transformation of states: the case of EU employment policy», Journal of European Social Policy, Vol. 14, Nº 4, 2004, pp. 355 y ss.; MAILAND, M., «The uneven impact of the European Employment Strategy on member states' employment policies: a comparative análisis», Journal of European Social Policy, Vol 18, Nº 4, 2008, pp. 353 y ss.; SCHÄFER, A., «A new form of governance? Comparing the open method of coordination to multilateral surveillance by the IMF and the OECD», loc. cit., pp. 79 y ss.; SERRA NO PASCUAL, A., «Del desempleo como riesgo al desempleo como trampa», Cuadernos de Relaciones Laborales, Vol. 23, Nº 2, 2005, pp. 219 y ss.; OJEDA AVILÉS, A., «Promoción del empleo y diálogo social», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Nº 52, 2004, pp. 1 y ss.; TERRADILLOS ORMAETXEA, E., «La interacción entre políticas activas de empleo y políticas económicas en la Unión Europea, el juego del método abierto de coordinación y sus efectos sobre la política de empleo española», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Vol. 62, pp. 59 y ss.; MARTIN PUEBLA, E., «El empleo en la renovada Estrategia de Lisboa y las medidas laborales del Programa Nacional de Reformas de España», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Vol. 72, 2008, pp. 41 y ss.; DE PABLOS, J.C. y MARTÍNEZ, A., «La Estrategia Europea de Empleo: historia, consolidación y claves de interpretación», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Vol. 77, 2008, pp. 105 y ss.

[78] ARMSTRONG, K., BEGG, I., ZEITLIN, J., «EU Governance After Lisbon», loc. cit., pp. 444 y ss.

[79] Sobre esta evolución, puede verse ROBLES CARRI LLO, M., «La política social comunitaria», en LÓPEZ ESCU DERO, M. y PÉREZ DE NANCLARES, J. (eds.), Derecho Comunitario material, Ed. McGraw-Hill, Madrid, 2000, pp. 267-282.

[80] El título dedicado a la política social no recoge, sin embargo, el conjunto de disposiciones existentes en la materia. En realidad, por el origen y finalidad esencialmente económicos del proceso de integración y por la voluntad persistente de los Estados de mantener sus competencias en el ámbito social, en el marco europeo, el término «política social» sirve para designar un conjunto de competencias, medidas y objetivos de distinto alcance y naturaleza dispersos a lo largo del texto del Tratado y de otros actos normativos, que se muestran incapaces de trasladar la intensidad y la extensión de la acción social europea pero, al tiempo, son exponentes de la necesidad ineludible de avanzar en la definición del modelo social europeo (ROBLES CARRILLO, M., «La política social comunitaria», loc. cit., pp. 267-282). A todo ello hay que sumar la actividad desarrollada en materia social mediante el recurso a la técnica de coordinación de políticas nacionales en el contexto de los Procesos de Luxemburgo, Cardiff y Colonia y en la Estrategia de Lisboa.

[81] Véanse KRÖER, S., «The Effectiveness of Soft Governance in the Field of European Anti-poverty Policy: Operationalization and Empirical Evidence», Journal of Comparative Policy Analysis, Vol. 11, Nº 2, 2009, pp. 197 y ss.; DE LA PORTE, C., «Is the Open Method of Coordination Appropriate for Organising Activities at European Level in Sensitive Policy Areas?, loc. cit., pp. 46 y ss.; FERRERA, M., MATSAGANIS, M. y SAC CHI, S., «Open coordination against poverty: th new EU social inclusion process», Journal of European Social Policy, Vol. 12, Nº 3, 2002, pp. 227 y ss.

[82] Sobre el modelo social europeo, pueden verse ESPING-ANDERSEN, G., «Un nouveau modèle social européen pour le XXI siècle», en RODRIGUES, M.J. (ed.), Vers une société européenne de la connaissance. La stratégie de Lisbonne (2000-2010), op. cit., pp. 51 y ss.; COLINA ROBLEDO, M., «La consolidación y el relanzamiento de la estrategia de Lisboa. Más Europa, más empleo y más cohesión social. La cumbre social y el Consejo Europeo de Barcelona», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Nº 42, 2003, pp. 25 y ss; JEPSEN, M. y SERRA NO PASCUAL, A., «The European Social Model: an execise in deconstruction», Journal of European Social Policy, Vol., 15, Nº 3, 2005, pp. 231 y ss.; ETXEZARRETA, M., «La política social de la UE. Consideración especial de la política de pensiones», Materialismo Histórico y Teoría Crítica, Madrid, 2003; ANNESLEY, C., «Lisbon and social Europe: towards a European 'adult worker model' welfare system», Journal of European Social Policy, Vol 17, Nº 3, 2007, pp. 195 y ss.; BAILEY, D.J., «Explaining the underdevelopment of Social Europe: a critical realization», Journal of European Social Policy, Vol 18, Nº 3, 2008, pp. 232 y ss.; DRAXLER, J. y VAN VLIET, O., «European Social Model: No Convergente from the East», European Integration, Vol. 32, Nº 1, 2010, pp. 115 y ss.

[83] En la reunión de Niza, los días 7 a 9 de diciembre de 2000, el Consejo Europeo aprueba la Agenda Social Europea que, siguiendo lo establecido en la Estrategia de Lisboa, «constituye una etapa primordial en la consolidación y modernización del modelo social europeo, caracterizado por un vínculo indisociable entre el rendimiento económico y el progreso social». La Agenda Social Europea se recoge en el Anexo I de las Conclusiones de la Presidencia.

[84] BRUNO, I., JACQUOT, S. y MANDIN, L., «Europeanization through its instrumentation: benchmarking, mainstreaming and the open method of co-ordination ... toolbox or Pandora's boox?», loc. cit., p. 525. Pueden verse FALKNER, G., «Forms of governance in European Union social policy: Continuity and/or change?», International Social Security Review, Vol. 59, Nº 2, 2006, pp. 77 y ss.; DALY, M., «EU Social Policy after Lisbon», Journal of Common Market Studies, Vol. 44, Nº 3, 2006, pp. 461 y ss.; O'CONNOR, J.S., «Policy coordination, social indicators and the social-policy agenda in the European Union», Journal of European Social Policy, Vol. 15, Nº 4, 2005, pp. 345 y ss.

[85] BRUNO, I., JACQUOT, S. y MANDIN, L., «Europeanization through its instrumentation: benchmarking, mainstreaming and the open method of co-ordination ... toolbox or Pandora's boox?», loc. cit., pp. 525 y ss.

[86] En 1999, la Comisión adopta una Comunicación para una estrategia concertada en materia de protección social proponiendo la creación de un Comité de Protección Social que se establece en el Tratado de Niza y que es responsable de la fase inicial del procedimiento. En un primer nivel, cada Estado miembro presenta bianualmente los Planes Nacionales de Acción (PAN) donde describe sus estrategias a nivel nacional para mejorar su situación. A partir de la primera presentación en junio de 2001, en un segundo nivel, la Unión Europea elabora un informe conjunto sobre inclusión social donde se comparan y contrastan las políticas nacionales y se ofrecen recomendaciones (BEGG, I. y BERGHMAN, J., «EU social (exclusión) policy revisited?», Journal of European Social Policy, Vol. 12, Nº 3, 2002, p. 179 y ss.). Siguiendo la línea marcada en sus reuniones de Lisboa y Gotemburgo, el Consejo Europeo de Barcelona de marzo de 2002 establece los principios para la reforma y adaptación de los sistemas de protección social incluyendo la asistencia sanitaria: accesibilidad general a la asistencia, cuidados de alta calidad y sostenibilidad financiera. Tras un informe conjunto de la Comisión y el Consejo de 10 de marzo de 2003, en abril de 2004 y tras una iniciativa del Parlamento Europeo, la Comisión presenta una Comunicación proponiendo la aplicación del MAC para el desarrollo y modernización en materia de salud y cuidados de larga duración. Esta preocupación se confirma y amplía con la propuesta de adoptar una estrategia global en materia de protección social en la que se incluyen, además de la salud, la inclusión social y las pensiones (BRUNO, I., JACQUOT, S. y MANDIN, L., «Europeanization through its instrumentation: benchmarking, mainstreaming and the open method of coordination ... toolbox or Pandora's boox?», loc. cit., pp. 529 y ss.).

[87] Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones de 27 de mayo de 2003. Refuerzo de la dimensión social de la Estrategia de Lisboa: Racionalización del método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social (COM (2003) 261final, DOUE, L 314 de 13.10.2004). Véase ARMSTRONG, K., BEGG, I., ZEITLIN, J., «EU Governance After Lisbon», loc. cit., pp. 441 y ss.

[88] El MAC en materia de inclusión social es más descentralizado, dinámico y experimental con un fluido de información y discusión mayor entre el top-down y el bottom-up (MABBETT, D., «Learning by numbers? The use of indicators in the co-ordination of social inclusion policies in Europe», loc. cit., pp. 78 y ss.).

[89] En materia de pensiones, «The OMC illustrates what a 'good' pensions policy should be: first, by proposing some orientations; second, by identifying good practices, which tends to classify the member states, and to define which are the 'good' ones, the Nordic countries, or the 'bad' ones, in particular the southern countries (...) and the Continental countries (...). Through the OMC, the EU delimits what should be done, and defines what should be a good pension reform policy» (BRUNO, I., JACQUOT, S. y MANDIN, L., «Europeanization through its instrumentation: benchmarking, mainstreaming and the open method of co-ordination ... toolbox or Pandora's boox?», loc. cit., p. 532). Puede verse ETXEZARRETA, M., «La política social de la UE. Consideración especial de la política de pensiones», loc. cit., pp. 1 y ss.; LODGE, M., «Comparing Non-Hierarchical Governance in Action: the Open Method of Co-ordination in Pensions and Information Society», loc. cit., pp. 343 y ss.; ECKARDT, M. «The open method of coordination on pensions: an economic analysis of its effects on pension reforms», Journal of European Social Policy, Vol. 15, Nº 3, 2005, pp. 247 y ss.; NATALI, D., «The Open Method of Co-ordination on Pensions: EU Common Knowledge Production in a nationally-rooted policy», loc. cit., pp. 1 y ss.

[90] Sobre la falta de eficacia del MAC para reforzar la dimensión social de la Unión Europea, véase BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., pp. 770 y ss.

[91] Sobre la inclusión, asimismo, de la protección de los niños, véase STALFORD, H. y DRYWOOD, E., «Coming of Age: Children Rights in the European Union», Common Market Law Review, Vol. 46, 2009, pp. 157 y ss.

[92] El proceso de racionalización del MAC se traduce en la elaboración de un informe conjunto sobre protección social por parte del Consejo y la Comisión (desde 2005) y la preparación de informes nacionales de los Estados, primero, en 2006, para exponer sus estrategias para alcanzar los objetivos comunes y, después, en los años sucesivos, para explicar los progresos. El Informe conjunto sustituye al informe sobre la protección social en Europa que se elabora en aplicación de la Decisión por la que se establece el Comité de Protección Social, mientras que los informes nacionales sustituyen a los PAN sobre inclusión social y los informes de estrategia nacional para las pensiones. El verdadero desafío consiste, sin embargo, en establecer indicadores comunes que permitan informar de modo eficaz y transparente sobre la situación y los progresos. En una Comunicación de 22 de diciembre de 2005, la Comisión desarrolla los objetivos de este MAC reforzado identificando los comunes y los propios a cada uno de los pilares de la protección social -integración, pensiones y asistencia sanitaria y de larga duración- y especifica los procedimientos y modalidades de trabajo de este método (Comunicación de la Comisión de 22 de diciembre de 2005, Un nuevo marco para la coordinación abierta de las políticas de protección social y de inclusión en la Unión Europea, (COM (2005) 706)). Las mejoras en el procedimiento conciernen básicamente a los siguientes aspectos: la elaboración de las estrategias nacionales donde se ha de incluir una sección común y tres planes temáticos, un calendario trianual de notificación y evaluación, el fortalecimiento de los intercambios de prácticas y el aprendizaje mutuo mediante, entre otros, la disposición de una línea presupuestaria propia, PROGRESS (KAY, A. y ACKRILL, R., «Financing social and cohesión policy in an enlarged EU: plus ça change, plus c'est la même chose?», Journal of European Social Policy, Vol. 17, Nº 4, 2007, pp. 361 y ss.), el fomento de la correcta gobernanza, la transparencia y la participación de los agentes de la sociedad civil, así como un aumento de la visibilidad del MAC.

[93] El artículo 160 del TFUE atribuye tres funciones al Comité de Protección Social. Además de facilitar la acción del MAC, este Comité tiene la misión de supervisar la situación social y la evolución de las políticas de protección social de los Estados miembros y de la Unión y, sin perjuicio de las funciones asignadas al Coreper, debe elaborar informes, emitir dictámenes o emprender otras actividades en los ámbitos que sean de su competencia, ya sea a petición del Consejo o de la Comisión, ya por propia iniciativa. Puede verse, al respecto, HORVATH, A., «From Policy to Politics? Informal Practices within the Social Protection Committee after the Enlargement», European Integration, vol. 30, Nº 4, 2008, pp. 545 y ss.

[94] Siguiendo esta Declaración, «La Conferencia confirma que las políticas descritas en el artículo 156 son en lo esencial competencia de los Estados miembros. Las medidas de fomento y de coordinación que hayan de tomarse a escala de la Unión de conformidad con lo dispuesto en ese artículo revisten un carácter complementario. Pretenden reforzar la cooperación entre los Estados miembros y no armonizar los sistemas nacionales. Las garantías y los usos vigentes en cada Estado miembro en lo referente a la responsabilidad de los interlocutores sociales no se verán afectadas. La presente Declaración se entiende sin perjuicio de las disposiciones de los Tratados que atribuyen competencias a la Unión, incluido en el ámbito social».

[95] Entre esas iniciativas destaca obviamente el Programa Erasmus y a partir de 1995 los programas Sócrates, Leonardo da Vinci, Juventud para Europa, entre otros. Sobre la simbología de estos programas puede verse FLORY, M. «Le mithe d'Erasme», en en L'Europe et le Droit. Mélanges en hommage à Jean Boulouis, Ed. Dalloz, París, 1991, pp. 257 y ss. ; HACKL, E., Towards a European Area of Higher Education: Change and Convergence in European Higher Education, EUI Working Papers, RSC Nº2001/09, Instituto Universitario de Florencia.

[96] Sobre la actividad comunitaria en educación, véansee: PERTEK, J., «L'éducation et la Communauté», Juris-Classeur Europe, Fasc. 750, 2004; BARTHELEMY, D., «Education, formation professionnelle et jeunesse», en Le droit de la CE et de l'Union européenne. Comentaire J. Megret, Vol. 7, IEE, Ed. ULB, Bruselas, 1998, pp. 305 y ss.; PETIT, I., Politique européenne d'éducation et réthorique économique: un reflet des contraintes juridico-politiques du cadre actionnel de la Commission européenne, Note de recherche nº 02/02, Institut d'Etudes Européennes, Université de Montreal, Montreal, 2002, pp. 11 y ss.; DAVIES, P., «Widening Participation and the European Union: direct action - indirect policy?», European Journal of Education, Vol. 38, Nº 1, 2008, pp. 99 y ss.

[97] Isabelle Petit realiza un análisis en el que cuestiona el recurso a un discurso meramente económico para explicar la actividad comunitaria en educación argumentando que esa teoría se ha justificado por tres motivos -jurídicamente, la ausencia de competencia comunitaria hasta el Tratado de Maastricht, políticamente, el protagonismo del Consejo y, materialmente, las preocupaciones esencialmente económicas-, de manera que, una vez superados esos condicionantes en la década de los años noventa, hay que operar con un planteamiento diferente basado, a su juicio, en el tratamiento de la educación desde parámetros sociales, culturales, políticos y democráticos (PETIT, I., Politique européenne d'éducation et réthorique économique: un reflet des contraintes juridico-politiques du cadre actionnel de la Commission européenne, op. cit., pp. 11 y ss.

[98] VILA, L.E., «The Non-monetary Benefits of Education», European Journal of Education, Vol. 35, Nº 1, 2000, p. 21. En el mismo sentido, HEINRICH, G. y HILDE BRAND, V., «Returns to Education in the European Union: a re-assessment from comparative data», European Journal of Education, Vol. 40, Nº 1, 2005, pp. 13-34.

[99] Como advierten Roy Geddes y Heather Stonyer, «Science and technology are considered to be the dominant drivers of transformation to a «knowledge» economy and society. Higher education has a critical role in this transformation» (GEDDES, R. y STONYER, H., «Climbing the Staircase: science education for the knowledge economy», European Journal of Education, Vol. 38, nº 4, 2003, p. 371). En concreto, «universities are at the heart of the Europe of Knowledge, a concept which is widely recognised as one of the irreplaceable factors for social and human advance and an indispensable component for consolidating and enriching European citizenship, since it gives citizens the necessary competences for taking up the challenges of the new millennium» (FERNÁNDEZ, O. «Towards European Citizenship through Higher Education?», European Journal of Education, Vol. 40, Nº 1, 2005, p. 61).

[100] DION, D.-P., «The Lisbon Process: a European Odyssey», European Journal of Education, Vol. 40, Nº 3, 2005, p. 306.

[101] GONZÁLEZ, J. y WAGENAAR, R., «Quality and European Programme Design in Higher Education», European Journal of Education, Vol. 38, Nº 3, 2003, p. 248.

[102] Puede verse, sobre esta materia, ROBLES CARRILLO, M., «La cooperación en materia de educación superior en el Proceso de Bolonia», Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada, Nº 9, 2006, pp. 245-292

[103] Sobre esta evolución, véanse NOVOA, A., «La construcción de un espacio educativo europeo: gobernando a través de los datos y la comparación», Revista Española de Educación Comparada, Vol. 16, 2010, pp. 23 y ss.; PLANAS, J., «Querían recursos humanos y llegaron ciudadanos. Reflexiones sobre el proceso de construcción del Espacio Europeo de Educación», Revista de Educación Superior, Vol. XXXIII (2), Nº 130, 2004, pp. 1 y ss.

[104] Sobre el MAC explica Novoa que «la comparación puede entenderse como un mecanismo para legitimar la injerencia de la Unión Europea en los temas educativos nacionales. La lógica de la comparación produce un vocabulario consistente en términos valorados positivamente, tales como 'intercambio', 'reflexión conjunta' y 'acuerdo'. Lo que se presenta como una estrategia para mejorar la educación debe entenderse como uno de los más eficaces modos de gobernanza» (NOVOA, A., «La construcción de un espacio educativo europeo: gobernando a través de los datos y la comparación», loc. cit., p. 35).

[105] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones «Un marco estratégico actualizado para la cooperación europea en el ámbito de la educación y la formación», (COM (2008) 865 final) y Conclusiones del Consejo, de 12 de mayo de 2009, sobre un marco estratégico para la cooperación europea en el ámbito de la educación y la formación (ET 2020) (DOUE, C 119 de 28.5.2009). Puede verse, RUITER, R. DE, «Variations on a Theme. Governing the Knowledge- Based Society in the EU through Methods of Open Coordination in Education and R&D», European Integration, Vol. 32, Nº 2, 2010, pp. 157 y ss.

[106] Sobre esta cuestión veáse VEIGA, A. y AMARAL, A., «The open method of coordination and the implementation of the Bologna Process», Ter Educ Manag, Vol. 12, 2006, pp. 283 y ss.

[107] Sobre este Libro Blanco y los objetivos y estrategias de la presidencia española, puede verse ALONSO SOTO, F., «Nueva política comunitaria de juventud», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Vol. 42, 2003, pp. 89 y ss.

[108] La importancia del MAC en las políticas de juventud se encuentra particularmente confirmada en una Resolución del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, sobre la aplicación de los objetivos comunes de participación e información de los jóvenes a fin de promover su ciudadanía europea activa (DOUE, C 297, de 7 de diciembre de 2006, pp. 6 y ss.).

[109] Buena prueba de ello se encuentra en la Comunicación de la Comisión «Un marco coherente de indicadores y puntos de referencia para el seguimiento de los avances hacia los objetivos de Lisboa en el ámbito de la educación y la formación» (COM (2007) 61 final, de 21.2.2007).

[110] El Consejo de Europa es la organización en la que se inicia la cooperación europea en materia de educación y forma parte con la Unión Europea en el destacado Proceso de Bolonia (ROBLES CARRILLO, M., «La cooperación en materia de educación superior en el Proceso de Bolonia», loc. cit., pp. 245 y ss.).

[111] Sobre esta cuestión, pueden verse: SZYSZCZAK, E., «Experimental Governance: The Open Method of Coordination», loc. cit, pp. 495 y ss.; HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 319 y ss.

[112] Comunicación de la Comisión, de 20 de abril de 2004, «Modernizar la protección social para el desarrollo de una asistencia sanitaria y una asistencia de larga duración de calidad, accesibles y duraderas: apoyo a las estrategias nacionales a través del método abierto de coordinación», COM (2004) 304 final.

[113] HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 319 y ss.; GREER, S.L., «Choosing paths in European Union health services policy: a political analysis of a critical juncture», Journal of European Social Policy, Vol. 18, Nº 3, 2008, pp. 219 y ss.

[114] Véase sobre la cuestión HERVEY, T.K., The European Union's governance of health care and the welfare modernization agenda», Regulation & Gouvernance, Nº 2, 2008, pp. 103 y ss.

[115] Puede verse HERVEY, T.K., «The European Union's governance of health care and the welfare modernization agenda», Regulation & Governance, Nº 2, 2008, pp. 103 y ss.

[116] El segundo Programa de acción comunitaria en el ámbito de la salud es aprobado por la Decisión 1350/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2007 ( DOUE, L 301 de 20.11.2007, p. 3).

[117] La industria se regula en el artículo 157 del TCE que parte de la afirmación de que la Comunidad y los Estados miembros asegurarán la existencia de las condiciones necesarias para la competitividad de la industria comunitaria. Esta política se desarrolla de conformidad con dos modalidades de acción: un mecanismo de consulta mutua entre Estados miembros y la coordinación de sus actividades en colaboración con la Comisión.

[118] Prueba de ello es el recurso frecuente al artículo 308 (antiguo artículo 235) para fundamentar acciones en materia de industria.

[119] En la Estrategia de Lisboa, la política industrial exige reforzar las ventajas competitivas de la base industrial europea y garantizar la complementariedad de las acciones en los niveles nacionales, transnacionales y europeos. Para ello están previstas dos modalidades de actuación: las iniciativas tecnológicas desarrolladas por asociaciones mixtas, públicas y privadas, y la organización de plataformas tecnológicas para la definición de programas de investigación a largo plazo.

[120] Esta política se encuentra regulada en los artículos 163 a 173 del TCE. La comunidad desarrolla sus acciones a través de dos tipos de medidas: las acciones directas realizadas por personal y con medios técnicos y financieros comunitarios y las acciones indirectas encargadas a terceros mediante contratos.

[121] BRUNO, I., JACQUOT, S. y MANDIN, L., «Europeanization through its instrumentation: benchmarking , mainstreaming and the open method of co-ordination ... toolbox or Pandora's boox?», loc. cit., pp. 526 y ss.

[122] La mejora y el desarrollo de la educación, la investigación y la innovación deben permitir «convertir el conocimiento en valor añadido y crear más empleos y empleos de mejor calidad». Bajo la rúbrica «Conocimiento e innovación - motores de un crecimiento sostenible» se incluye un amplio abanico de propuestas que combinan el recurso a medios comunitarios y a mecanismos de coordinación de políticas nacionales. Entre ellas se encuentran la creación de un Consejo Europeo de Investigación y de un Instituto Tecnológico Europeo y la decisión de ampliar el Mecanismo de Financiación Estructurado del BEI a proyectos de I+D.

[123] Sobre la cuestión, véanse ELERA, A. DE, «The European Research Area: On the Way Towards a European Scientific Community», European Law Journal, Vol. 12, Nº 5, 2006, pp. 559 y ss.; MCGUINNES, N. y O'CARROLL, C., «Benchmarking Europe's Lab Benches: How Successful has the OMC been in Research Policy?», Journal of Common Market Studies, Vol. 48, Nº 2, 2010, pp. 293 y ss.; MORADO-FOADI, S., «The Missing Piece of the Lisbon Jigsaw: Is the Open Method of Coordination Effective in Relation to the European Research Area», European Law Journal, Vol. 14, Nº 5, 2008, pp. 635 y ss.

[124] Punto 13 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000.

[125] El Consejo Europeo celebrado en Bruselas los días 20 y 21 de marzo de 2003 «hace un llamamiento a reforzar el Espacio Europeo de Investigación e Innovación en la UE ampliada» mediante, entre otras medidas, la aplicación del método abierto de coordinación».

[126] Véanse RUITER, R. DE, «Variations on a Theme. Governing the Knowledge-Based Society in the EU through Methods of Open Coordination in Education and R&D», loc. cit., pp. 157 y ss.; MCGUINNES, N. y O'CA RROLL, C., «Benchmarking Europe's Lab Benches: How Successful has the OMC been in Research Policy?», loc. cit., pp. 300 y ss.

[127] El primer ciclo, 2003-04, supone la creación de cinco Grupos de Expertos para el Plan de Acción del 3% de la Comisión que presenta sus informes con resultados al CREST concluyendo que el MAC ayuda a los Estados a desarrollar un entendimiento común de las políticas nacionales necesario para mejorar esta política y para identificar ámbitos de interés transnacional. En el segundo ciclo, 2005-06, se marcan, como principios, identificar ámbitos limitados y prioritarios de actuación, liderato por países, módulos de trabajo y el uso del control entre iguales. Con el trabajo de los Grupos de Expertos y el Informe global se abre un tercer ciclo, 2007-2008 marcado por el objetivo del 3% y por activar el proceso de control que ha de conducir a un aprendizaje mutuo (BRUNO, I., JACQUOT, S. y MANDIN, L., «Europeanization through its instrumentation: benchmarking, mainstreaming and the open method of co-ordination ... toolbox or Pandora's boox?», loc. cit., pp. 526 y ss.).

[128] MORADO-FOADI, S., «The Missing Piece of the Lisbon Jigsaw: Is the Open Method of Coordination Effective in Relation to the European Research Area», loc. cit., pp. 640 y ss.

[129] MCGUINNES, N. y O'CARROLL, C., «Benchmarking Europe's Lab Benches: How Successful has the OMC been in Research Policy?», loc. cit., pp. 299 y ss.

[130] Con esa intención se establecen medidas de distinta naturaleza: a) orgánicas como la creación de un Consejo Europeo de Investigación y de un Instituto Tecnológico Europeo o la decisión de ampliar el Mecanismo de Financiación Estructurado del BEI a proyectos de I+D; b) financieras como la asignación a la política de I+D del objetivo general de alcanzar un nivel de inversión del 3%, decidido en el Consejo Europeo de Barcelona, que ha de lograrse por una triple vía: los incentivos fiscales a la inversión privada, un mejor efecto de palanca de la inversión pública y la modernización de la gestión de las instituciones de investigación y las universidades; y c) funcionales, como la adopción del Programa marco para la Innovación y la Competitividad (PIC) y del Séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo que tiene asignada la función de impulsar el Espacio Europeo de Investigación (EEI), reforzar la colaboración europea, movilizar la inversión privada y actuar como incentivo sobre los presupuestos nacionales de investigación. Sobre el espacio europeo de investigación, desde la perspectiva de la coordinación de políticas nacionales, pueden verse: KAISER, R. y PRANGE, H., «A new concept of deepening integration? - The European Research Area and the emerging role of policy coordination in a multi-level governance system», European Integration online Papers (EioP), Vol. 6, Nº 18, 2002, http://eiop.or.at/eiop/texte/2002-018a.htm.; TRONDAL, J., «The Europeanisation of Research and Higher Educational Policies - Some Reflections», European Integration online Papers (EioP), Vol. 6, Nº 12, 2002, http://eiop. or.at/eiop/texte/2002-012a.htm. MORADO-FOADI, S., «The Missing Piece of the Lisbon Jigsaw: Is the Open Method of Coordination Effective in Relation to the European Research Area», loc. cit., pp. 635 y ss.; MCGUINNES, N. y O'CARROLL, C., «Benchmarking Europe's Lab Benches: How Successful has the OMC been in Research Policy?», loc. cit., pp. 293 y s.

[131] Este régimen especial de competencias compartidas también está previsto en materia de cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria en el apartado 4 del artículo 4.

[132] Véase MORADO-FOADI, S., «The Missing Piece of the Lisbon Jigsaw: Is the Open Method of Coordination Effective in Relation to the European Research Area», loc. cit., pp. 640 y ss.

[133] Se adoptan fundamentalmente en el marco de la Estrategia de Lisboa porque es en ese contexto donde se atribuye una función principal y general al MAC pero ello obviamente no impide que, sin ir más lejos, el Consejo Europeo decida la aplicación del método fuera de ese contexto y sin necesidad de acudir a un acto jurídico vinculante.

[134] Es el caso de la política de I+D y de parte de la política social de conformidad con lo previsto en el artículo 4 del Tratado.

[135] Como ya se ha explicado, la coordinación de políticas nacionales en el marco de la UEM no es un supuesto de MAC.

[136] HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 322 y ss. HAAR, B.T., «Open Method of Coordination: A New Sepping Stone in the Legal Order of Internacional and European Relations», loc. cit., pp. 242 y ss.

[137] HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 333 y ss.

[138] Puede verse HAAR, B.T., «Open Method of Coordination: A New Sepping Stone in the Legal Order of International and European Relations», loc. cit., pp. 241 y ss.

[139] El artículo 48 del TUE establece dos procedimientos de revisión -ordinario y simplificado-, pero incluso éste último exige, tras la superación de la fase europea, la ratificación por los Estados miembros de acuerdo con sus respectivas normas constitucionales de la decisión de revisión del Tratado.

[140] Véase HAAR, B.T., «Open Method of Coordination: A New Sepping Stone in the Legal Order of International and European Relations», loc. cit., pp. 241 y ss.

[141] Como explica Hodson, «the open method relies on neither legal obligation nor the threat of financial penalties but rather on the ability of member status to build consensus on the goals of policy ando n the effectiveness of peer pressure as a sanction mechanism against non-compliance» (HODSON, D., «Macroeconomic co-ordination i the euro area: the scope and limits of the open method», loc. cit., p. 232).

[142] SCHÄFER, A., «A new form of governance? Comparing the open method of coordination to multilateral surveillance by the IMF and the OECD», loc. cit., pp. 83 y ss.

[143] Sobre el confuso papel del TJUE en relación con el MAC, con una amplia exposición de jurisprudencia, puede verse HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 335 y ss.

[144] Según Vassilis Hatzopoulos, «The OMC is precisely putting at stake the EU's main legal characteristics in two ways. First, it is supposed to create a series of nonbinding norms, completely devoid of these two fundamental characteristics associated with the nature of the EU (efecto directo y primacia) (...). Second, it risks emasculating rules of hard law, thus putting into question the very supremacy of EC law» (HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., p. 322).

[145] SZYSZCZAK, E., «Experimental Governance: The Open Method of Coordination», loc. cit., p. 500.

[146] En concreto, como se ha explicado, Armin Schäfer identifica este método con técnicas propias del FMI y la OCDE (SCHÄFER, A., «A new form of governance? Comparing the open method of coordination to multilateral surveillance by the IMF and the OECD», loc. cit., pp. 70 y ss.).

[147] Sobre las diferencias entre las competencias del artículo 5 y 6 del TFUE, puede verse ROBLES CARRILLO, M., «La articulación jurídica del sistema de competencias en la UE: el Proyecto de Tratado Constitucional de la Convención Europea», loc. cit., pp. 1 y ss.

[148] El caso de la cultura es especialmente llamativo. La propuesta de introducir el MAC en este ámbito es defendida activamente por la Comisión por tratarse de una materia sometida a un régimen de cooperación intergubernamental y por los caracteres propios de esta materia en su Comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, «Comunicación sobre una Agenda Europea para la Cultura en un mundo en vías de globalización», (COM (2007) 242 final, de 10.5.2007, pp. 13 y ss.). Como respuesta a esa comunicación, el Consejo en su Resolución de 16 de noviembre de 2007 relativa a una Agenda Europea para la Cultura (DOUE, C 287 de 29.11.2007) reconoce que «el nuevo planteamiento propuesto por la Comisión para la cooperación en el ámbito de la cultura, es decir, utilizando el método abierto de coordinación (MAC) de forma específicamente adaptada y teniendo en cuenta las particularidades del sector, proporcionará un marco flexible y no vinculante para estructurar la cooperación en torno a los objetivos estratégicos de la Agenda» y procede, a continuación, a establecer sus condiciones de utilización en este ámbito. Sin embargo, no se ha formalizado en el Tratado de Lisboa.

[149] En los ámbitos de competencia exclusiva o de competencia compartida ejercida por la Unión y no por los Estados falta el presupuesto de base consistente en la existencia de políticas nacionales diferentes que, por existir y ser diferentes, son objeto de este método de coordinación.

[150] Vassilis Hatzopoulos realiza una argumentación muy sólida y documentada sobre este problema (HATZO POULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 319 y ss.).

[151] DUINA, F. y RAUNIO, T., «The open method of coordination and national parliaments: further marginalization or new opportunities?, Journal of European Public Policy, Vol. 14, Nº 4, 2007, pp. 497 y ss.; HATZO POULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 311 y ss.; BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., pp. 766 y ss.

[152] Véase BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., pp. 772 y ss.

[153] Véase FALUDI, A., «The Open Method of Co-ordination and 'Post-regulatory' Territorial Cohesión Policy», loc. cit., pp. 1026 y ss.

[154] Siguiendo las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Lisboa del año 2000, el MAC «irá acompañado de una función de guía y coordinación más firme por parte del Consejo Europeo, para garantizar así una dirección estratégica más coherente y un control efectivo de los trabajos. El Consejo Europeo, en una sesión que deberá celebrarse cada primavera, determinará los mandatos correspondientes y garantizará su cumplimiento» (Punto 7 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Lisboa). Para Susana Cafaro, ha adquirido «deux rôles, strictement liés: un rôle de programmateur, c'est-à-dire d'indicateur des objectifs à poursuivre, et un rôle d'organisateur, de coordonnateur de tous les sujets appelés à jouer un rôle dans l'exécution de ces orientations CAFA RO, S., «La méthode ouverte de coordination, l'action communautaire et le rôle politique du Conseil européen», loc. cit., p. 215.) Véase HAAR, B.T., «Open Method of Coordination: A New Sepping Stone in the Legal Order of International and European Relations», loc. cit., pp. 241 y ss.

[155] HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 321 y ss.

[156] Punto 38 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Lisboa.

[157] Sobre la función de lo interlocutores sociales, véase BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., pp. 773 y ss.

[158] DUINA, F. y RAUNIO, T., «The open method of coordination and national parliaments: further marginalization or new opportunities?, loc. cit, p. 497; BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., pp. 773 y ss.

[159] DE LA ROSA, S., «The Open Method of Coordination in the New Members States - the Perspectives for its Use as a Tool of Soft Law», loc. cit., pp. 627-628; KERBER, W. y ECKARDT, M., «Policy learning in Europe: the open method of co-ordination and laboratory federalism», loc. cit., pp. 231 y ss.

[160] Vassilis Hatzopoulus explica pormenorizadamente la razones por las cuales el compromiso de la Comisión con el MAC es innecesario e inapropiado tanto en el marco de las relaciones entre y con los Estados miembros como dentro del marco institucional de la Unión concluyendo que «it is not clear why the only supra-national political institution of the EU should be investing its valuable resources into intra-national exchange of goodwill and (incremental) mutual learning, when such resources hardly suffice for the completion of tasks that the Commission, and the Commission alone, is able to perform» (HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 333).

[161] HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 320y ss.

[162] En el Informe Kok se reconoce esa ausencia, razón por la cual propone que el PE «podría considerar la creación de una comisión permanente sobre la Estrategia de Lisboa» (Informe Kok, loc. cit., p. 48).

[163] Como explica Erika Szyszczak, «The inability of the OMC to address the democratic deficit in EU decision-making may detract from its value in supplying a new normative solution to efficient and effective regulation in the EU» (SZYSZCZAK, E., «Experimental Governance: The Open Method of Coordination», European Law Journal, Vol. 12, Nº 4, 2006, p. 496). En el mismo sentido, véanse BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., pp. 766 y ss.; BENZ, A., «Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination», loc. cit., pp. 506 y ss.; ZIELON KA, J., «Plurilateral Governance in the Enlarged European Union», loc. cit., pp. 205 y ss.

[164] HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 320 y ss.

[165] CAFARO, S., «La méthode ouverte de coordination, l'action communautaire et le rôle politique du Conseil européen», loc. cit., p. 204; LASSALLE, D. y LEVRAT, N., «Un Triangle à Quatre Côtés: L'Equilibre Institutionnel et le Conseil Européen», European Integration, Vol. 26, Nº 4, 2004, pp. 431 y ss.

[166] La Comisión «puede desempeñar un cometido crucial como catalizador en las distintas fases del método abierto de coordinación, principalmente, mediante la presentación de propuestas sobre directrices europeas, organizando el intercambio de mejores prácticas, presentando propuestas de indicadores y apoyando el seguimiento y la evaluación realizada por homólogos» (Nota de la Presidencia al Consejo de la UE, de 14.06.00, Doc. 9088/00, Curso de las Conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa -Experiencia en curso del nuevo método abierto de coordinación», p. 7).

[167] El Comité de las Regiones se ha mostrado especialmente crítico por la ausencia de descentralización real, a pesar del MAC, que impide una participación efectiva de las entidades regionales y locales (Resolución del Comité de las Regiones sobre la redinamización de la estrategia de Lisboa, DOUE, C 164/91 de 5.7.05).

[168] DUINA, F. y RAUNIO, T., «The open method of coordination and national parliaments: further marginalization or new opportunities?, loc. cit, p. 497; HATZO POULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 311 y ss.

[169] BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., pp. 776 y ss.; HAT ZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 327 y ss.. DUINA, F. y RAUNIO, T., «The open method of coordination and national parliaments: further marginalization or new opportunities?, loc. cit, pp. 501 y ss.; BENZ, A., «Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination», loc. cit., pp. 507 y ss.; TSAKA TIKA, M., «A Parliamentary Dimension for EU Soft Governance», loc. cit., pp. 549 y ss.; KRÖGER, S., «The End of Democracy as We Know it? The Legitimacy Deficits of Bureaucratic Social Policy Governance», loc. cit., pp. 565 y ss.; BORRÁS, S. y CONZELMANN, T., «Democracy, Legitimacy and Soft Modes of Governance in the EU: The Empirical Turn», loc. cit., pp. 531 y ss.

[170] Pueden verse, al respecto, LASSALLE, D. y LEVRAT, N., «Un Triangle à Quatre Côtés: L'Equilibre Institutionnel et le Conseil Européen», loc. cit., pp. 431 y ss.; KAI SER, R. y PRANGE, H., «A new concept of deepening integration? - The European Research Area and the emerging role of policy coordination in a multi-level governance system», European Integration online Papers (EioP), Vol. 6, Nº 18, 2002, http://eiop.or.at/eiop/texte/2002-018a.htm., pp. 4-5; CAFARO, S., «La méthode ouverte de coordination, l'action communautaire et le rôle politique du Conseil européen», loc. cit., pp. 213 y ss.; DE LA ROSA, S., «The Open Method of Coordination in the New Members States - the Perspectives for its Use as a Tool of Soft Law», loc. cit., p. 627.

[171] HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coodination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 311 y ss.

[172] D.M. TRUBEK, L.G. TRUBEK: « Hard and Soft Law in the Construction of Social Europe: the Role of the Open Method of Coordination», European Law Journal, Vol. 11, Nº 3, 2005, pp. 343 y ss.

[173] Así ocurre en educación y en formación profesional.

[174] Es el caso de su asimilación con la coordinación de las políticas económicas o su comparación con técnicas de otras organizaciones internacionales (SCHÄFER, A., «A new form of governance? Comparing the open method of coordination to multilateral surveillance by the IMF and the OECD», loc. cit., pp. 70 y ss).

[175] HAAR realiza un análisis del contenido material del MAC, comparándolo con el método comunitario y diseñando un tipo ideal desde la triple perspectiva de los conceptos de obligación, precisión y delegación (HAAR, B.T., «Open Method of Coordination: A New Sepping Stone in the Legal Order of International and European Relations», loc. cit., pp. 243 y ss.).

[176] ESPINA MONTERO, A. «¿Existe un modelo europeo de empleo?: el Proceso de Luxemburgo», El Modelo económico de la UE. Revista de Economía ICE, Nº 820, enero-febrero 2005, pp. 124-125. Véanse KERBER, W. y ECKARDT, M., «Policy learning in Europe: the open method of co-ordination and laboratory federalism», loc. cit., pp. 227 y ss.; HODSON, D., «Macroeconomic co-ordination in the euro area: the scope and limits of the open method», loc. cit., pp. 240 y ss.

[177] Esta es la fórmula característica de los procedimientos de coordinación macroeconómica previstos en el Tratado de Maastricht y en los Procesos de Luxemburgo, Cardiff y Colonia, aunque varía, como es lógico, su denominación en cada caso, así como su régimen jurídico.

[178] Sobre el significado de esta expresión, pueden verse CHALMERS, D. y LODGE, M., The Open Method of Co-ordination and the European Welfare State, op. cit., pp. 14 y ss.; SERRANO PASCUAL, A., «Del desempleo como riesgo al desempleo como trampa», loc. cit., pp. 223 y ss.

[179] Pueden verse, al respecto, TELÒ, M., «La gouvernance économique et sociale et la réforme des traités. La méthode ouverte de coordination», loc. cit., p. 495; CAFARO, S., «La méthode ouverte de coordination, l'action communautaire et le rôle politique du Conseil européen», loc. cit., p. 209; KAISER, R. y PRANGE, H., «A new concept of deepening integration? - The European Research Area and the emerging role of policy coordination in a multi-level governance system», loc. cit., pp. 4 5. BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., pp. 775 y ss.

[180] En este sentido, TELÒ, M., «La gouvernance économique et sociale et la réforme des traités. La méthode ouverte de coordination», loc. cit., p. 495; KAISER, R. y PRANGE, H., «A new concept of deepening integration? - The European Research Area and the emerging role of policy coordination in a multi-level governance system», loc. cit., pp. 4-5.

[181] REGENT, S., «The Open Method of Coordination: A New Supranational Form of Governance?», loc. cit., p. 191; TELÒ, M., «La gouvernance économique et sociale et la réforme des traités. La méthode ouverte de coordination», loc. cit., p. 495.

[182] Sobre la necesidad de una mayor transparencia véanse HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 338 y ss.; BENZ, A., «Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination», loc. cit., pp. 507 y ss.

[183] CAFARO, S., «La méthode ouverte de coordination, l'action communautaire et le rôle politique du Conseil européen», loc. cit., p. 209.

[184] Véase BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., pp. 776 y ss.

[185] ARMIN SCHÄFER entiende que se trata de «a neovoluntarist, soft mode of governance that: allows flexibility (...), minimizes sovereignty losses (...), helps superseding political resistance (...), permits shifting blame (...), offers symbolic politics (...), avoids agency losses» (SCHÄFER, A., «Beyond the Community Method: Why the Open Method of Coordination Was Introduced to EU Policy-making», loc. cit., p. 11).

[186] KNILL, Ch. y LENSCHOW, A., «Modes of Regulation in the Governance of the European Union: Towards a Comprehensive Evaluation», loc. cit., p. 3.

[187] KAISER, R. y PRANGE, H., «A new concept of deepening integration? - The European Research Area and the emerging role of policy coordination in a multi-level governance system», loc. cit., pp. 4-5.

[188] ZÄNGLE, M., «The European Union benchmarking experience. From euphoria to fatigue?», loc. cit., p. 2.

[189] BRUNO, I., JACQUOT, S. y MANDIN, L., «Europeanization through its instrumentation: benchmarking , mainstreaming and the open method of co-ordination ... toolbox or Pandora's boox?», loc. cit., pp. 519 y ss.

[190] POCHET, Ph., Méthode ouverte de coordination et modèle social européen, op. cit., p. 2.

[191] BRUNO, I., JACQUOT, S. y MANDIN, L., «Europeanization through its instrumentation: benchmarking, mainstreaming and the open method of co-ordination ... toolbox or Pandora's boox?», loc. cit., pp. 522 y ss.; BENZ, A., «Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination», loc. cit., pp. 517 y ss.; KERBER, W. y ECKARDT, M., «Policy learning in Europe: the open method of co-ordination and laboratory federalism», loc. cit., pp. 227 y ss.

[192] LUNDVALL, B.-A. y TOMLINSON, M., «Le benchmarking international: un instrument d'apprentissage politique et stratégique», loc. cit., pp. 199-200 ; REGENT, S., «The Open Method of Coordination: A New Supranational Form of Governance?», loc. cit., pp. 209 y ss.

[193] Vassilis Hatzopoules se muestra bastante crítico con estos caracteres del MAC concluyendo que este método «make for an exchange of information which is only periodical, opaque, unaccountable and legally insignificant» (HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 332).

[194] BÜSCHS, M., «How Legitimate is the Open Method of Co-ordination?», loc. cit., pp. 765-786; CHAL MERS, D. y LODGE, M., The Open Method of Co-ordination and the European Welfare State, op. cit., pp. 12 y ss.

[195] DUINA, F. y RAUNIO, T., «The open method of coordination and national parliaments: further marginalization or new opportunities?, loc. cit, pp. 489 y ss.; HAAR, B.T., «Open Method of Coordination: A New Sepping Stone in the Legal Order of Internacional and European Relations», loc. cit., pp. 248 y ss.

[196] HATZOPOULUS, V., «Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU», loc. cit., pp. 324.

[197] SZYSZCZAK, E., «Experimental Governance: The Open Method of Coordination», European Law Journal, Vol. 12, Nº 4, 2006, p. 489.

[198] BENZ, A., «Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coordination», loc. cit., p. 521.