Consolidación del arbitraje como método de solución de controversias hermenéuticas en el ámbito internacional tributario

Autor:Aurora Ribes Ribes
Cargo:Dra. en Derecho. Profesora Titular de Escuela Universitaria de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante
RESUMEN

Constatada la creciente importancia y proyección de futuro del Derecho Internacional Tributario en nuestros días, el presente trabajo aborda la problemática inherente a la solución de conflictos tributarios en el ámbito convencional, con particular referencia al procedimiento amistoso como método tradicional de dirimir las controversias interpretativas en el seno de los convenios para evitar la... (ver resumen completo)

 
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I Revitalización de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos tributarios en el plano interno

El notable incremento de la litigiosidad al que asistimos en los últimos tiempos, unido a la consiguiente saturación de los órganos jurisdiccionales domésticos, imponen la búsqueda de fórmulas que complementen o sustituyan al proceso judicial, concebido por antonomasia como método tradicional de dirimencia de conflictos.

En efecto, cuando la justicia que se administra difícilmente cumple con los mandatos constitucionales, cuestionando incluso el propio Estado de Derecho, dados los graves perjuicios que a la seguridad jurídica y al derecho a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos comporta la actual lentitud y carestía de la justicia, no es de extrañar que las reflexiones críticas apunten hacia la potenciación de instrumentos alternativos a la actividad jurisdiccional1. De hecho, por perfecto que fuera el mecanismo de administración de la justicia de un Estado, resultaría prácticamente imposible canalizar a través del proceso judicial la solución de todos los litigios. Conscientes de estas limitaciones, en la actualidad los Estados no sólo permiten sino que incentivan cada vez en mayor grado otras vías de resolución compatibles con el monopolio estatal de la actividad jurisdiccional, siempre y cuando no constituyan peligro alguno para la paz social.

La mediación, la conciliación, el arbitraje y la negociación, métodos todos ellos a través de los cuales los pueblos primitivos solventaban sus disputas en un principio, representan paradójicamente en nuestros días adecuadas técnicas extrajudiciales al objeto de paliar la insuficiencia del sistema. Bajo la denominación ADR2 (Alternative Dispute Resolutions), se agrupan una serie dePage 71 medios orientados a dirimir las contiendas que surgen en las relaciones sociales con relevancia jurídica, sin implicar el recurso a los Jueces y Tribunales de Justicia, si bien tampoco se hallan necesariamente desligados de éstos, bien entendido que en determinados casos cabrá la revisión judicial de las decisiones emanadas de aquéllos.

En palabras de BARONA VILAR3, "la asunción de las ADR es resultado, uno más, de la globalización como fenómeno de la realidad socioeconómica de la segunda mitad del siglo XX, que se moviliza hacia la búsqueda de fórmulas, medios, técnicas que consigan efectivizar la justicia". Su objetivo no se cifra sino en conciliar la exigencia de la seguridad jurídica, unas relaciones jurídicas estables y pacíficas y la necesidad de dinamismo y equidad que impone la Justicia como valor superior de todo ordenamiento jurídico. Además, lejos de poner en peligro la tutela judicial efectiva, el empleo de tales fórmulas alternativas se traduce en un reforzamiento de la garantía constitucional de la tutela de los derechos de los ciudadanos, máxime si se tiene en cuenta que asegura a todo sujeto el acceso a un medio que posibilite efectivamente la solución de su controversia.

No obstante sus similitudes, las indicadas técnicas poseen caracteres propios que las diferencian entre sí, imprimiéndoles un significado y naturaleza diversos que, sucintamente, pasamos a comentar. Así las cosas, mientras en la conciliación interviene un tercero con la finalidad de aproximar las posiciones de las partes en conflicto, pero sin implicarse en la búsqueda de solución alguna, a través de la mediación por el contrario, la función del tercero consiste en buscar el acuerdo de los litigantes mediante la propuesta de una solución al problema planteado4. Paralelamente, la negociación constituye una vía en la que las partes observan un protocolo negociador, sin intervención de terceros, que ha de fructificar en un convenio de mayor o menor alcance, en virtud del cual ambas asumen una 'cuota de ganancia y pérdida'5. A diferencia de los métodos anteriores, el arbitraje -cuyo detenido examen en el ámbito internacional tributario abordaremos más adelante- supone, en cambio, la resolución de la controversia existente con arreglo a un laudo dictado por unPage 72 tercero que, generalmente, presenta carácter vinculante para las partes.

Si bien es cierto que estos cauces alternativos de resolución de disputas se encuentran consolidados en ámbitos privados como el civil o el mercantil, no es menos cierto que su aplicación comienza también a proyectarse sobre otros campos y materias tradicionalmente vedados al compromiso y la disponibilidad, flexibilizándose en cierta medida a estos efectos la dicotomía entre Derecho Público y Derecho Privado6, en lo que podríamos denominar "la privatización del Derecho Público". Aspectos tales como la contratación mercantil -sobre todo de índole internacional-, los consumidores y usuarios, el transporte terrestre, la materia laboral, los seguros, las relaciones vecinales, deter- minadas cuestiones de Derecho Penal y el Derecho de familia, entre otros, constituyen ámbitos en los que tales técnicas se hallan institucionalizadas desde hace tiempo.

Desde una perspectiva de Derecho Comparado, se aprecia que el instituto de la mediación goza de considerable trascendencia en Estados Unidos (en adelante, EEUU), donde proliferan incluso organizaciones profesionales de mediadores como la llamada SPIDER (Sociedad de profesionales para la resolución de controversias), cuya función radica en prestar su asistencia en sectores diversos como el laboral, la construcción, las disputas familiares o los seguros privados. Conocido como 'minitrial', este procedimiento ampliamente utilizado por grandes compañías y organizaciones, se resuelve en la celebración de una primera reunión conjunta entre los litigantes y en varias posteriores por separado, con el fin de entender la interpretación que cada parte efectúa del conflicto, persuadirles de la necesidad de objetivizar el mismo y concienciarles de que la negociación representa la vía más rápida y eficaz de dirimir los mutuos problemas, siendo para ello preciso efectuar algunas concesiones7. En el 80 por ciento de los casos se llega al acuerdo.

Concebida la mediación como algo más que una mera negociación asesorada, pero menos que un arbitraje dirimente, cabe destacar los programas piloto de mediación en la órbita tributaria promovidos recientemente por el Internal Revenue Service (en adelante, IRS) estadounidense. Desde 1995 es posible someter a un programa en fase de prueba de mediación asuntos de cuantía igual o superior a 10 millones de dólares. La mediación se reputa unPage 73 cauce particularmente útil a este respecto, siendo susceptibles de consideración a través de la misma todos aquellos expedientes objetivos relacionados con cuestiones de valoración, indemnizaciones, transferencias de precios, venta de equipos informáticos y lease-backs, depreciaciones, etc. En defecto de acuerdo en fase de apelación administrativa, el contribuyente puede solicitar que la controversia se someta a mediación, antes de que al caso se le asigne un número de causa ante la Corte Tributaria norteamericana (U.S. Tax Court)8.

En julio de 1998, la Ley de Reestructuración y Reforma del IRS (Internal Revenue Service Restructuring and Reform Act, P.L. 105-206) vino a instaurar el Programa de Prueba de Mediación en el IRS, como último intento de carácter administrativo para solventar aquellos asuntos objetivos de importe no superior a un millón de dólares (según el Comunicado 98-99), cuya resolución no hubiera sido posible a través de la Oficina de Recursos (o Apelaciones)9 del IRS10. Con todo, se prevé la aprobación en breve de una nueva normativa en base a la cual se permitiría la mediación en desacuerdos, cualquiera que fuera el volumen de deuda, siempre que cumplieran determinados requisitos. De ahí que en la realidad práctica el IRS esté admitiendo la mediación en algunos casos todavía no contemplados en la regulación vigente, ya en razón a su cuantía ya a sus características, con apoyo en consideraciones particulares o ad hoc11.

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En la misma línea, el IRS ha puesto en marcha recientemente el "Programa de Prueba de Mediación de vía rápida" (Fast Track Mediation) en cuatro ciudades estadounidenses. De conformidad con el mismo, el IRS y el contribuyente podrán solicitar de modo conjunto al funcionario de Recursos su mediación en una disputa de naturaleza objetiva que haya quedado sin resolver durante la inspección o auditoría. El IRS considera que estas desavenencias podrían solucionarse en un plazo de dos a tres semanas y, en cualquier caso, los contribuyentes conservarían la posibilidad de acudir a la vía de recurso tanto en ausencia de resolución mediante este sistema, cuanto frente a las decisiones derivadas del citado procedimiento12.

Ciñéndonos al arbitraje, la Oficina de Recursos ha incluido asimismo entre los ADR este mecanismo con vistas a la solución de controversias objetivas similares a aquéllas susceptibles de mediación, con independencia del quantum al que se refieran. El Programa de ensayo, que inició su andadura el 18 de enero de 2000, tenía prevista una duración de dos años y comprendía sólo aquellos asuntos no resueltos satisfactoriamente ni en apelación administrativa ni a través de la mediación13. Con...

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