Mesures per al millorament de la cultura legislativa en els ordenaments jurídics nacionals en correspondència amb el dret de la comunitat europea

AutorHermann Hill
Páginas51-60

Page 51

Senyores i senyors,

El tema de la meva dissertació es titula «Mesures per al millorament de la cultura legislativa en els ordenaments jurídics nacionals en correspondència amb el dret de la Comunitat Europea». Sobre això em plantejaré les qüestions següents: 1) Què vol dir l'expressió cultura legislativa?; 2) Necessitat del millorament d'aquesta cultura legislativa; 3) Quins són els models o els estímuls que en aquest aspecte proporciona el dret de la Comunitat Europea (CE)?; 4) Com són tractades aquestes qüestions en els altres Estats membres de la CE i en els restants ordenaments jurídics del món occidental?; 5) Finalment, ¿quines possibilitats de millorament en correspondència amb el dret de la CE té l'ordenament jurídic alemany i, per cant, fins a quin punt poden ésser incorporats al dret alemany les normativa de la CE?

I Cultura legislativa

Fins ara, el concepte de cultura legislativa amb prou feines s'usava en les ciències administratives i polítiques. De manera diferent hem de parlar, en canvi, dels conceptes de cultura política o cultura administrativa.1 Quan diem cultura administrativa ens referim a les estructures i als processos de l'actuació i el comportament político-administratíus.que mostren la manera estatal de solucionar els problemes, però també a l'orientació que marca el comportament dels òrgans estatals i les esperances que els ciutadans hi tenen posades. De manera semblant podem parlar de cultura legislativa quan ens referim a les estructures i als processos de la producció estatal de dret, però també quan tractem de la imatge que presenta la legislació des del punt de vista del ciutadà. Per tal com el coneixement del dret, la consciència jurídica i el respecte a les lleis per part dels ciutadans estan acusadament marcats pel coneixement i l'acceptació de la legislació, la cultura legislativa és també un element important del conjunt de la cultura jurídica, i, en aquest sentit, col·labora a l'estabilitat i bon funcionament de l'Estat.

En l'exposició que ara segueix discutirem sobretot la relació del ciutadà amb la llei, d'acord amb la qual es realitza la transmissió de les lleis al ciutadà. La llei ha d'establir i permetre adequadament la comunicació entre ella i els seus destinataris i usuaris. Per tal que també en la realitat quotidiana pugui resultar efectiva i ser obser-Page 52vada, ha d'adaptar-se a la necessitat d'informació dels destinataris i usuaris, per als quals ha de resultar oportuna i apropiada: per a dir-ho de manera resumida, la llei ha d'ésser funcional.2 La seva redacció, la seva presentació i la seva transmissió han de facilitar-ne la comprensió i un ús adient, específicament adequat als àmbits i a les finalitats precisos; en qualsevol cas, la llei no ha de complicar les coses. Per tot això, la redacció i la presentació de la llei han de proposar-se com a objectiu la supressió de qualssevol factors perjudicials per a la comunicació, que, ben al contrari, ha d'ésser estimulada tant com sigui possible.

La cognoscibilitat i la comprensibilitat dels continguts jurídics són en conseqüència un factor d'acceptació substancial. En aquest aspecte, però, hi cal veure també al mateix temps un precepte constitucional. Els principis democràtics de la Llei Fonamental demanen una informació adequada com a premissa per a l'exercici dels drets político-estatals del ciutadà, ja sigui per mitjà de l'elecció dels seus representants en els sistemes democràtics indirectes, ja sigui per mitjà d'una participació directa en els processos públics d'assumpció de criteris i de voluntats. La cognoscibilitat i la comprensibilitat de les lleis són també requisits del principi de l'Estat de dret. Per aquest motiu cal assegurar la previsibilitat, la mesurabilitat i la calculabilitat de les intervencions estatals provocades per una llei o per les seves conseqüències. D'això, per exemple, en resulta l'exigència de la claredat normativa. També el principi de l'Estat social exigeix la possibilitat d'un accés igualitari al dret; sobretot, la creació de possibilitats d'informació adequades sobre drets i deures legals. Cal dir, finalment, que són sobretot els drets fonamentals els que demanen una informació oportuna, adient i completa sobre possibles intervencionsestatals i també reivindicació de prestacions o oportunitats de participació. En conjunt, l'exigència de cognoscibilitat i comprensibilitat de les lleis comporta així mateix una funció de previsió per a la salvaguarda del dret de l'individu.3

II Necessitat d'un millorament de la cultura legislativa

Per què esdevé ara necessari un millorament de la cultura legislativa? Almenys en la República Federal d'Alemanya, el panorama legislatiu abona motius generals de queixa. Es critica sobretot la multiplicitat de reglamentacions jurídiques, però també l'extensió, la freqüència de modificacions i la complicació sistemàtica i textual. La gran quanritat de normes, la seva situació i la seva denominació dificulren la possibilitat de localització d'una norma singularment important per a un cas determínac. Una sistemàtica deficient, un perfeccionisme reglamentari i un llenguatge legal complicat fan difícil la comprensió. Aquest panorama condueix, per exemple, els usuaris del dret a una situació en virtut de la qual l'oferta excessiva de normes, la seva complexitat i la freqüència de modificacions que s'hi dóna aconsellen, almenys en part, l'ús exclusiu de les normes correntment conegudes i d'aplicació comprovada. Una variació, una ampliació o fins i rot una afinació d'un aspecte del dret comporten,Page 53 per tant, problemes creixents d'incorporació i execució. Quant als ciutadans, una ullada a diverses matèries jurídiques, com poden ser el dret social o el referent als impostos, provoca sovint avorriment i la mateixa complexitat d'aquests àmbits jurídics indueix a elusions, o bé, per ignorància o per tal d'evitar notables despeses, a no reivindicar possibilitats i drets legals.

A aquesta crítica de la imatge formal de la legislació cal afegir l'increment de les exigències plantejades a la legitimació de l'actuació de l'Estat o de les seves decisions. La minva d'autoritat de les institucions no ha deixat tampoc d'afectar l'Estat. A més, diversos errors polítics dels darrers temps han somogut la confiança i la fe en la política. En conseqüència, el marge de crèdit concedit de manera anticipada a l'Estat ha disminuït, i, d'altra banda, va introduint-se entre els ciutadans un augment dels judicis de valor de tipus individualista i pluralista. Els criteris de valor procedeixen menys de la comunitat estatal o de les institucions socials que dels individus; i, a més, van canviant de manera contínua. També cal afegir a tot això un increment del nombre, la complexitat i la urgència dels problemes que ha d'afrontar l'individu tant en l'àmbit personal com en el social. L'ambivatència del desenrotllament tècnic provoca aguts conflictes d'objectius i d'interessos. Tot això, en conseqüència, ha fet cada un dels ciutadans més sensible i més reactiu a les modificacions. En relació amb l'Estat, l'efecte n'és l'augment essencial d'exigència en el nivell d'acceptació de les seves decisions. A l'Estat, i molt particularment al legislador, els és imposada cada cop més una càrrega d'explicació referida a la justícia de les seves decisions. També aquest aspecte de contingut és, per tant, una causa de reflexió sobre mesures destinades al millorament de la cultura legislativa. Cal dir, però, que ja s'han començat a realitzar esforços notables en aquest aspecte. A la República Federal d'Alemanya, i tant al nivell federal com al dels Lander, comissions de diverses menes treballen en les qüestions vinculades a la simplificació del dret i de l'administració o bé a la depuració del dret, i s'han promulgat ja les corresponents lleis depuradores. Mitjançant mesures de formació i llistes de criteris que cal tenir presents, els òrgans i les persones dedicats a la producció de normes jurídiques duen constantment a terme comprovacions i millores de la legislació. Sigui com sigui, però, queda encara molt per fer. I així, per exemple, el pròxim dimarts 24 de novembre de 1987 hi haurà a l'Escola Superior de Speyer, sota la meva direcció, un col·loqui d'experts amb assistència del president del Tribunal Constitucional Federal, altres jutges d'aquesr mateix tribunal, ex-ministres i també significats professors de dret estatal i representants dels Ministeris Federals de l'Interior i de justícia, i allí discutirem sobre mesures de millorament de la cultura legislativa. Aquest projecte està relacionat amb un encàrrec fet al Ministeri Federal de l'Interior pel govern federal: el desenrotllament d'un conjunt de mesures per al millorament de la producció de normes jurídiques. En aquest col·loqui també estudiarem les possibilitats del desenrotllament de mesures destinades a millorar la cultura legislativa en correspondència amb el dret de la CE. I aleshores cal preguntar-se, doncs, quins exemples o estímuls ens ofereix el dret de la CE.

III Dret de la Comunitat Europea

En general, les normes i els impulsos reglamentaris procedents de la CE són objecte de crítiques freqüents a la República Federal d'Alemanya, perquè es diu quePage 54 comporten una reglamentació excessiva i la burocratització de l'ordre jurídic i administratiu nacional. La crítica es fixa sobretot en la quantitat del dret comuntari, és a dir, en el nombre i l'extensió dels actes jurídics, però també en el perfeccionisme dels reglaments minuciosos i en l'extralimitació ocasional de les competències. Si tenim també en compte els actes jurídics de modificació, els organismes comunitaris han promulgat entre 1970 i l'octubre de 1985 un conjunt d'l 1.607 directrius i reglaments. En aquest darrer aspecte, el nombre anual d'actes jurídics corresponents als anys 1980-1985 s'ha multiplicat per deu en relació amb la mitjana dels anys 1970-1974; les directrius s'han quasi triplicat. També l'extensió dels textos respectius augmenta contínuament segons els crítics. Així, per exemple, la proposta de la comissió per a una directriu del consell sobre «Harmonització de les normes jurídiques dels Estats membres relatives als dispositius contra el capgirament instal·lats en dos muntants davant el seient del conductor en la maquinària de via estreta amb pneumàtics» comprèn quasi vuitanta pàgines.4

Al costat d'aquestes influències negatives del dret comunitari sobre l'ordre jurídic nacional hi ha, malgrat tot, la possibilitat que la producció de normes jurídiques de la CE afavoreixi, en determinades circumstàncies, un o altre impuls positiu per a la producció nacional del dret. En aquest aspecte es podria pensar en el deure d'explicació de les disposicions, segons els acords de la Comunitat Europea. Així, l'article 190 del Tractat de Roma, i el corresponent article 162 del tractat fundacional de la Comunitat Europea de l'Energia Atòmica, o bé, de manera anàloga, l'article 15 del tractat pel qual es crea la Comunitat Europea del Carbó i l'Acer, diuen: «Els reglaments, les directrius i les decisions del consell i de la comissió s'han de dotar de motivacions i han d'estar relacionats amb les propostes i les opinions que en virtut d'aquest tractat hauran d'ésser escoltades».

Fins ara, però, hi ha en els textos, malauradament, ben pocs comentaris vinculats a aquests deures que tant el consell com la comissió haurien de tenir presents en la promulgació de les seves decisions.5 Però aquests deures es poden prou bé entendre com aclariment o documentació del procés legislatiu intern prescrit; amb l'expressió procés intern havia denominat jo temps enrera el mètode d'adopció de decisions en la legislació per a diferenciar-lo del procés extern, és a dir, el curs del procés legislador del Parlament.6 D'acord amb aquest criteri, el legislador està obligat, pel principi de l'Estat de dret, pels principis democràtics i per les garanties constitucionals, a elaborar i fer patent la seva adopció de decisions per mitjà de criteris racionals. I això comprèn també, per exemple, l'estudi de tots els aspectes importants dels fets que es reglamenten, la determinació dels objectius de la decisió, la recerca de possibles alternatives per a la consecució d'aquests objectius i la detinguda valoració de tots els arguments existents. D'acord amb això, els deures vinculats a l'article 190 del Tractat de Roma i als altres tractats tendeixen a la consecució de transparència, documentació i possibilitat de revisió d'aquest procés intern de l'adopció de decisions en la producció de normes jurídiques. Les dues obligacions abans esmentades s'han d'entendrePage 55 mútuament vinculades. La relació amb les propostes i les opinions que en virtut del Tractat de Roma hauran d'ésser escoltades, documenta respecte als materials que hom està obligat a invocar en l'adopció de decisions; el deure de dotar de motivacions les decisions documenta sobre els considerants tipus als quals s'ha d'ajustar en definitiva l'adopció de decisions.

Sobre aquest fons esdevenen també comprensibles les funcions que els textos atribueixen al deure d'explicació. Aquesta explicació constitueix un mitjà d'autocontrol dels organismes comunitaris, fa efectiva la protecció jurídica dels afectats i millora les possibilitats de control del tribunal.7 Aquí, però, i malgrat el text uniforme de l'article 190 del Tractat de Roma, cal veure, d'acord amb el grau de compromís de cada mesura, exigències diverses del deure d'explicació en els reglaments, les directrius i les decisions.8 L'exigència mínima de cada un dels actes jurídics és la seva correspondència amb els principals considerants de dret i de fet en els quals es basa i que han induït els organismes comunitaris responsables a promulgar l'acte jurídic en qüestió. La substancialment necessària indicació concloent que, vinculada a les circumstàncies de fet i als considerant de dret, permet de reconstruir el procés mental de l'organisme promulgador, queda alleugerida pel fet que aquest organisme no ha de fonamentar l'expücació més que en la seva pròpia i depurada concepció jurídica, sense haver d'entrar quant a aquesta explicació en objeccions possibles o realment formulades.9

Com vaig poder inferir d'un compendi del meu col·lega Siedentopf,10 en la pràctica s'enumeren, després d'un detallat segon epígraf, els fonaments jurídics sobretot (tractats de la CE, reglaments), i les corresponents propostes (per exemple, en el cas de reglaments de la comissió o en el de les directius del consell) i les opinions (del Parlament europeu, per exemple, o de diverses comissions), i després s'exposen també detalladament els motius dels considerants. Al principi d'aquesta darrera exposició sol haver-hi una descripció de l'evolució jurídica del sector corresponent. S'hi donen indicacions en part molt detallades. Segueixen després els objectius de l'acte jurídic, sovint amb una expressa consideració de les particularitats nacionals. Ve aleshores la norma pròpiamente dita. Així, doncs, la motivació i el resum dels objectius de l'acte jurídic es troben abans del text normatiu, no després, i per això aquesta part és comparable a un preàmbul o una inttoducció. A més, cal dir que el text de la norma pròpiament dita resulta sovint bastant més curt que el text introductori.

Una funció no menyspreable del deure d'explicació rau segurament també en la seva significació quant a la interpretació de l'acte jurídic tant pels afectats com pels organismes d'aplicació i control. Una altra missió molt important de l'explicació és la circumstància que la fa mitjà d'harmonització de l'execució jurídica en cada un dels Estats membres de la CE. D'aquesta manera, la seva transcendència supera la d'una simple funció auxiliar d'interpretació. No es tracta aquí simplement, com s'esdevé, perPage 56 exemple, en l'explicació dels projectes de llei de la República Federal d'Alemanya, d'un comentari que s'afegeix al text normatiu: forma directament part de I'acte jurídic mateix. Per això té igualment un caràcter normatiu, junt amb la part dispositiva de la norma.11 Semblanrment a la finalitat legal de proporcionalitat que es dóna al dret administratiu de la República Federal d'Alemanya, no conté simples considerants de conveniència sinó que constitueix una pauta jurídica i un límit posats a l'actuació derivada de la seva execució.

Aquesta significació de l'explicació introductòria dels actes jurídics de la CE per-mer d'entendre també que els objectius dels reglaments, de les directrius i de les decisions assumits per aquesta explicació siguin els principals mitjans d'interpretació en la jurisprudència del Tribunal Europeu de justícia.12 Aquesta interpretació teleològica, malgrat tot, però, acusadament subjectiva a causa dels criteris de l'organisme promulgador al moment de la promulgació de la mesura, preval sobre el sentit textual i la sistemàtica del dret secundari de la CE en la jurisprudència del Tribunal Europeu de Justícia. La importància de l'explicació dels actes jurídics de la CE es manifesta no sols en la interpretació sinó també en les conseqüències de la imbservança del deure d'explicació. Una explicació insuficient quant al caràcter complet i concloent que se li pot exigir provoca deficiències en l'acte jurídic i per això mateix pot conduir a la seva derogació pel Tribunal Europeu de Justícia per infracció de normes formals substancials.13

IV Altres Estats membres i altres ordres jurídics del món occidental

Abans de tractar en el paràgraf cinquè la possibilitat d'incorporar a l'ordre jurídic alemany el deure d'explicació de! dret de la CE, m'hauran de permetre, senyores i senyors, una ullada prèvia a les possibilitats que la legislació dóna en els altres Estats membres de ,1a CE i en altres ordres jurídics del món occidental per a transmetre i millorar el coneixement del contingut de la llei.

També en aquest aspecte em baso una altra vegada en l'informe que el meu col·lega Siedentopf va realitzar per al Ministeri Federal de l'Interior.14 En molts països hi ha al començament del text legal normatiu notes explicatives de la finalitat i el contingut de la llei. Permetin-me, senyores i senyors, que parli primerament d'Espanya. Si la meva informació no falla, el seu ordre jurídic usa els preàmbuls, que, en una forma clàssica, ben especificats tant per la separació material com pel llenguatge, precedeixen el text normatiu de la llei; sota els epígrafs «Preàmbulo» o «Exposición de motivos», apareixen usats tant pel govern central com pels governs de les regions autònomes. La Gran Bretanya, Irlanda i els Estats Units d'Amèrica es valen d'epígrafs molt detallats on figura una breu indicació de la finalitat i el contingut de la llei que hi segueix. Un sistema semblant és el que s'usa a Holanda; aquí, també, una única frase situada entre la fórmula de salutació reial i el text normatiu de la llei inrrodueixPage 57 els objectius i la motivació dels considerants relatius a la llei que s'exposa a continuació. En altres països, les notes explicatives preliminars del legislador figuren com a paràgrafs inicials en la part normativa de la llei; així, com s'esdevé també, per exemple, en el cas d'Alemanya, es parla de normes d'orientació. Això es dóna a França, i en una forma molt detallada; aquí poden trobar-se lleis molt extenses precedides fins i tot per paràgrafs sencers d'orientació.

A més d'aquests detallats epígrafs, preàmbuls, introduccions i normes d'orientació, les lleis de molts països presenten definicions legals pròpies en uns paràgrafs determinats que es disposen al començament o al final de la llei. A la Gran Bretanya i als Estats Units les lleis duen mots d'entrada al marge. Cada una de les lleis irlandeses va precedida per un full previ on hi ha reunits els epígrafs dels diversos títols de la llei; fins i tot les línies del text de la llei hi estan numerades a banda i banda. Sovint, les lleis franceses molt extenses es promulguen juntament amb «decrets» explicatius; com a complement dels «decrets» s'afegeixen al «code» francès unes taules descriptives on s'exposen les vinculacions jurídiques dels diversos títols del «code» amb el dret fins aleshores vigent. També a la Gran Bretanya s'afegeixen a les lleis «schedules», que, anàlogament als «decrets» francesos, contenen disposicions d'execució o ulteriors detalls; també en aquest cas una taula descriptiva posa punt final al nou dret. A més de tot això, molts països indiquen per a cada llei els llocs de referència i les dades relatius als corresponents materials de la llei.

Totes aquestes mesures tendeixen a aclarir la gestació de la llei, el desenrotllament del seu contingut i la corresponent adopció de decisions, i a facilitar-ne el coneixement als destinataris. Al mateix temps, però, demostren també els esforços més o menys iguals que duen a terme tots els Estats a fi de millorar la cultura legislativa dels respectius ordres jurídics nacionals.

V Legislació de la República Federal d'Alemanya

Si volem comprovar fins a quin punt els reglaments de la CE o les experiències d'altres Estats poden incorporar-se a la legislació de la República Federal d'Alemanya, ens cal primerament una breu presentació de les mesures fins ara ja preses o bé discutides sobre la transmissió dels continguts de la llei. Si exceptuem els documents constitucionals, com per exemple la Llei Fonamental, veurem que els preàmbuls són extremament rars en les lleis de la República Federal d'Alemanya. Els motius d'aquesta certa aversió a valer-se'n poden explicar-se pel fet que moltes de les lleis del període nacionalsocialista i també algunes de les promulgades a la República Democràrica Alemanya duen preàmbuls determinats per raons de propaganda política o ideològica. Després de 1945, les potències ocupants, sobretot, dotaren els seus reglaments d'introduccions de caràcter formatiu i programàtic. Semblantment pot dir-se quant a les lleis del Consell Aliat de Control.15

En canvi, les lleis de la República Federal d'Alemanya, sobretor les més recents, solen comportar les anomenades normes d'orientació, que en un primer títol indiquen la idea rectora de la llei. Disposades en la part normativa de la llei, equivalen claramentPage 58 a normes legals vinculants. Les disposicions que respecte als objectius hi figuren serveixen sobretot per a la interpretació de les normes específiques que hi segueixen.16

La llei promulgada a la República Federal d'Alemanya, publicada al Butlletí Oficial de la Federació, desconeix, en canvi, tota explicació oficial subsegüent, afegida a la llei. Tampoc la llei publicada no es refereix, contràriament a l'exemple clar d'Àustria en aquest sentit,17 als materials aportats per a la seva elaboració. Més aviat es deixa a l'usuari la seva compilació, duta a terme amb el concurs de diversos registres. En aquest aspecte resulten singularment significatius els projectes de llei i els informes de les comissions del Parlament federal alemany. El projecte de llei conté un full previ on s'han d'exposar els objectius, la solució pretesa, les alternatives i els costos; sovint, però, les alternatives sobretot amb prou feines apareixen esmentades. A més, el conjunt del projecte de llei i cada un dels seus títols queden explicats. Aquesta explicació, però, només té una eficàcia limitada en relació amb el text definitiu de la llei, per tal com al llarg del procés legislatiu el projecte és sotmès a diverses modificacions. Malgrat tot, s'hi incorpora per a la interpretació de la llei promulgada, d'acord amb el criteri de la interpretació històrica.18 Sigui com sigui, però, aquest mètode d'interpretació és considerat inferior en categoria als altres mètodes reconeguts (text literal, sistemàtica, sentit i objectiu). Allò que val és la voluntat objectivada, la que s'expressa en la llei, no pas la voluntat del procés històric de legislació. Aquests darrers temps i en atenció a disposicions i principis de dret constitucional, els textos insisteixen en la necessitat d'explicació de les lleis promulgades,19 criteri que sembla referir-se a una explicació subsegüent a la llei.

Es discuteix també, per exemple, sobre altres possibilitats per a una millor informació dels destinataris pel legislador: la publicació d'una edició popular, amb una redacció comprensible per a tothom, en el cas de lleis de singular importància; o la previsió d'una breu informació oficiosa respecte a noves lleis, apareguda en publicacions periòdiques professionals o pertanyents a associacions. En alguns casos, ia publicació de glossaris o diccionaris oficials fóra un nou auxiliar de la informació.20

En aquest aspecte, també interessa molt de saber fins a quin punt el model de la CE pot ésser traslladat a l'ordre jurídic alemany. Una explicació de caràcter normatiu que precedís la llei i en descrivís la causa, els objectius, el contingut essencial i els considerants decisius comportaria, segurament, nombrosos avantatges; en la seva qualitat de directriu vinculant d'interpretació ajudaria a suprimir deficiències d'execució i divergències de comprensió. És indubtable que l'execució jurídica del dret de la CE als Estats nacionals, com pot ser la incorporació d'una directriu de la CE, revela divergències superiors a les que, per exemple, comporta l'execució de les lleis federals pels Là'nderdt la República Federal d'Alemanya; i, no obstant això, també en l'ordre jurídic nacional de la República Federal d'Alemanya es parla cada vegada més d'unPage 59 sistema policèntric de producció jurídica en el qual l'evolució del dret resultés progressivament menys vinculada a la llei i més orientada per la llei.21 De la mateixa manera, una explicació legal de caràcter normatiu podria col·laborar, també en l'àmbit nacional, a l'harmonització de l'execució jurídica i singularment a preservar el principi d'una aplicació igual (segons el sentit) del dret.

Una explicació legal de caràcter normatiu faria possible, d'altra banda, la introducció de més clàusules generals a la llei i, d'aquesta manera, s'evitaria el perfeccionisme reglamentari. Al mateix temps, la interpretació i l'aplicació de les clàusules gene-rals-quedarien limitades per les proposicions vinculants d'objectius. Una curosa elaboració de l'explicació pel legislador podria fomentar la missió que li és pròpia, la concentració en les essències, és a dir, la discussió i la decisió de les qüestions fonamentals, dels objectius i de les línies rectores per a la posterior concreció vinculada a l'aplicació jurídica, en lloc de malgastar la seva capacitat de treball en la discussió de normes parcials, específiques o pràctiques de caràcter subordinat.

Si s'afegís a l'explicació prèvia a la llei una indicació relativa als materials usats en l'adopció de decisions, es fomentarien al mateix temps entre els usuaris la transparència i la comprensió. Si, com sol esdevenir-se, per exemple, en els informes de comissions, hi seguís una breu exposició en la qual s'aportessin contraarguments o bé possibles alternatives adduïdes però en definitiva no acceptades, es podrien assolir uns efectes encara majors quant a satisfacció i acceptació. Sigui com sigui, però, res d'això no ha de convertir l'explicació o la introducció a la llei en un rext essencialment més ampli que la seva part dispositiva, per tal com això constituiria en certa manera un enfarfec mental i perjudicaria l'objectiu de l'explicació, destinada a facilitar la informació als usuaris de la llei.

De moment, però, l'assumpció en l'ordre jurídic alemany d'un deure d'explicació de les lleis segons el model de la CE sembla enfrontar-se amb alguns problemes, I això afecta molt menys l'exposició dels considerants que no pas la presentació dels objectius de la llei. Com ho manifesta, per exemple, la pràctica de les anomenades normes d'orientació en la llei federal de protecció de la natura, el codi de la construcció, la llei federal de protecció contra les immissions o la llei federal de l'energia atòmica, ben sovint la presentació d'aquests objectius queda reduïda a un simple catàleg; els objectius hi són amb freqüència poc precisos, no hi són formulats d'una manera clara i, a més, no és pas estrany que s'hi enfrontin en conflictes mutus, motiu pel qual una harmonització només hi és possible per mitjà d'ulteriors actes jurídics de concreció duts a terme per l'administració. Cal preguntar-se també si no es fomenta d'aquesta manera una tendència del legislador a acollir-se als anomenats compromisos formals en els casos de decisions políticament discutides.

D'altra banda, però, cal que al mateix temps aquests objectius siguin formulats d'una manera relativament oberta, per tal de permetre un cert desenrotllament posterior degut al caràcter vinculant de l'explicació segons el model de la CE i a la seva interpretació subjectivament orientada per la voluntat del legislador històric. En tal cas, però, cal veure si uns objectius de tan àmplia concepció poden esdevenir encara d'una manera o altra criteris d'actuació operativa per a l'administració.

La incorporació pràctica d'aquest projecte requereix determinar qui formula en definitiva aquest conjunt de causa, objectius, contingut essencial i considerants decisius.

Page 60

En cerca manera, poden esperar-se resistències de la burocràcia ministerial, però també de l'administració parlamentària. A més, caldria comprovar si és possible una introducció amb aquest contingut en totes les lleis i, també, com s'ha de procedir quant a les modificacions de les lleis.

Com poden veure, senyores i senyors, hi ha encara molts problemes per solucionar pel que fa al trasllat de reglaments dels tractats de la CE a l'ordre jurídic i a ta legislació nacionals. Amb la seguretat que al llarg de la discussió em faran conèixer algunes aportacions i suggeriments complementaris, els dono ara les gràcies per tota la seva atenció.

-------------------------------

[1] Eichhotn, Peter (editot), Verualtungslexikon (Diccionari d'administració), 1985, p. 984.

[2] Hill, Hermann, Einfiibrung i» du Gaenpbiingslthre (Introducció a la ciència de la legislació), 1982, p. 96; id., Ztilíthrifl fiir Gcselzgémif, (Revista de legislació), 1987, p. 238 (264).

[3] Hill, «Akzeptanz ties Retries - Notwendigkeit eines besseren Polirikmanagemems» (Acceptació dei dret - Necessitat d'una millor gestió política), d'aparició immediata íjitrtitfíizàtnng (Revista de juristes).

[4] Bruha, Thomas/Kindermann. Harald, Ztitsckrifi fiir Gtleizgebung (Revista de legislació), 1986. p. 293 307).

[5] Vg. sobretot Scheíflcr, Hans-Hermann, Dit Pflhbt zur Btgriindimg vm Maisnahmn nach den Eiiropaischen Ge-mtiníchaflsvtrtràgtn (El deure de l'explicació de mesures segons els tractats de la Comunitat Europea), 1974.

[6] Hill, Einfübriíng in dit Gtwtzgtbungütkre (Introducció a la ctència de la legislació), p. 62 i ss.; itl.. Juriunche Ambilditng (jura) (Formació jurídica - Carrera de Dret), 1986, p. 286 (291).

[7] Scheffler (noto peu de pàgina núm. 5), p. 48 i ss.; Beutler, Bengt, i altres. Dic Eunparschc Gcmeimehaft - Recbtsordming imd Politik (La Comunitat Europea - Ordre jurídic i política), 2." edició 1912, p. 184.

[8] Schefïler (nota a peu de pàgina núm. 5), p- 172 i ss.

[9] Schefïler (nota a peu de pàgina núm. 5), p- 78 i ss., 214; Beutler i altres (nota a peu de pàgina núm. 7), p. 184.

[10] Siedenropf, Heinrich/Huber, Norbert, Pràambil», Vorsprmhe tmd Zweckbeitimmimgen in den Rechlssrdnuitgen dir ireillichen Vell. Komiïieniitrte Dokumtntat'mn im Aiiflrag des Bandesminimrium du Inntrn (Preàmbuls, introduccions i objectius específics en les ordenacions jurídiques del món occidental. Documentació comentada per encàrrec del Ministeri Federal de l'Interior), gener 1987 (no publicada).

[11] Schefïler, reservat (nota a peu de pàgina núm, 5), p. 102.

[12] Bleckmann, Albert, Sinditn ziim Europàisrèen Gaminscbafisrtchl (Esrutlis sobre cl dret de la Comunitat Europea), 1986, p. 4.

[13] Beutler i altres (nota a peu de pàgina núm. 7), p. 184.

[14] Vg. nota a peu de pàgina núm. 10.

[15] Schneidcr, Hans, Gaetzgtéxitf; (Legislació), 1982, p. 181 i SS.; Rethorn, Dietrich, a Rodig Jürgen (editor), Sludien ztt eincr Theoric dtr Geselzffiunf (Estudis per a una teoria de la legislació), 1976, p. 296 i SS.

[16] Schnetder (nota a peu de pàgina núm. 15), p. 183 i s.; Hoger, Harro, Dit Bedetitunp, van Zweckbssiiiiwumgm in der Gtstszfttbitng der Qundeirepubhk Dwlíchland (El significat delí objeccius específics en la legislació de la República Federal d'Alemanya), 1976.

[17] Siedentopf/Huber (nota a peu de pàgina núm. 10), p. 5.

[18] A més, Baden, Eberhard, a Radig (nota a peu de pàgina núm. 15), p. 369 i ss.

[19] Lücke, Jòrg, Btjründungszu'ang und Verfasstmg (Necessitat d'explicació i Constitució), 1987; vg. també Hill, Einfiihrung in dit Geseizgibungslehre (Introducció s la ciència de la legislació), p. 79; quanta reglaments jurídics, vg. Ossenbühl, Friïz, Ntuejiirtstischt Wocheushrifi (NJW) (Nou setmanari jurídic), 1986, p. 2805 (2809).

[20] Hill (nora a peu ce pàgina núm. 3).

[21] Brahm, Winfried, Die ïffentliche Verualtung (L'administració pública) (DÒV) 1987, J. 265 (270).

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR