El mercado de producción de energía eléctrica
| Autor | Santiago Fernández Plasencia |
| Páginas | 49-84 |
S U M A R I O
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EL MERCADO MAYORISTA DE ELECTRICIDAD.
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LA EXPERIENCIA DE OTROS PAÍSES Y SU TRASLADO A ESPAÑA.
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EL MARCO COMUNITARIO.
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NORMAS REGULADORAS DEL MERCADO ESPAÑOL.
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LOS AGENTES DEL MERCADO.
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EL OPERADOR DEL MERCADO Y EL OPERADOR DEL SISTEMA.
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ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO ELÉCTRICO **.
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EL MERCADO MAYORISTA DE ELECTRICIDAD
La liberalización del sector eléctrico español, objetivo primordial de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, representa un cambio de ordenación del sector que ha sido calificado como "espectacular". "Ninguno parecido en amplitud y trascendencia ha ocurrido, quizás, en toda su historia, desde que hace poco más de cien años comenzó la explotación y la consiguiente regulación jurídica de esta fuente de energía", ha dicho persona tan autorizada como el profesor García de Enterría.
Como declara la Exposición de Motivos de la Ley, ésta "se asienta en el convencimiento de que garantizar el suministro eléctrico, su calidad y su coste no requiere de más intervención estatal que la que la propia regulación específica supone". Pero el propósito liberalizador de la Ley "no se limita a acotar de forma más estricta la actuación del Estado en el sector eléctrico", sino que se extiende a todas y cada una de las actividades que en él se realizan. "En la generación, se reconoce el derecho a la libre instalación y se organiza su funcionamiento bajo el principio de libre competencia", para lo que "la retribución económica de la actividad se asienta en la organización de un mercado mayorista". "El transporte y la distribución se liberalizan a través de la generalización del acceso de terceros a las redes". Y "la comercialización de energía eléctrica adquiere carta de naturaleza" para materializar los principios de libertad de contratación y de elección de suministrador.
Todas y cada una de esas innovaciones son igualmente fundamentales para llevar a cabo la liberalización que la Ley persigue, pero nuestro estudio se limitará a la primera de ellas: la organización de ese mercado al por mayor de electricidad en el que el precio de la misma se fija, día a día y hora a hora, mediante subasta.
La Ley establece que la contratación de energía entre oferentes y demandantes de la misma puede hacerse libremente, si bien durante un período transitorio sólo determinados consumidores, los consumidores cualificados, tienen esa posibilidad de contratación. Esta puede llevarse a cabo mediante contratos bilaterales o acudiendo a ese mercado al por mayor de nueva creación, el mercado de producción de energía eléctrica, cuya organización y funcionamiento se encomienda a una entidad privada independiente, el operador del mercado, y en el que el precio se fija mediante un procedimiento de subasta. En este segundo caso, que es además el más general, los productores de energía presentan ofertas de producción y venta de energía y los distribuidores, comercializadores y consumidores cualificados formulan ofertas de adquisición. A la vista de unas y otras, el operador del mercado las casa o hace coincidir en un programa de generación, con la colaboración técnica del operador del sistema, y, en ejecución del programa, las unidades de producción entran en funcionamiento en orden de menor a mayor precio de oferta, hasta cubrir la demanda en cada período horario. La energía generada por todas las unidades de producción en servicio se paga en base al precio marginal de la última de las unidades cuya entrada en funcionamiento haya sido necesaria para atender la demanda en ese período de programación.
Este es, en síntesis, el mercado mayorista de electricidad que establece la Ley y que, con una celeridad digna de todo encomio, se puso en práctica a partir del 1.º de enero de 1998. Pero es claro que su regulación es muy compleja y plantea numerosas cuestiones que tratamos de sistematizar seguidamente. Nos referiremos primero a sus precedentes y a las circunstancias que han hecho posible su implantación; comentaremos después las normas reguladoras del sistema, la organización y funcionamiento del mercado, quiénes pueden acceder al mismo y las operaciones que en él se realizan; dedicaremos especial atención al que se denomina contrato de adhesión al mercado y al contrato de compraventa mediante el que se formalizan sus transacciones, y terminaremos con un breve comentario sobre la experiencia del primer año de su desarrollo.
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LA EXPERIENCIA DE OTROS PAÍSES Y SU TRASLADO A ESPAÑA
Son contados los países en que existe un mercado mayorista de electricidad: Inglaterra y Gales, Suecia y Noruega, Argentina y Chile, Nueva Zelanda y California, estando además en vías de implantación en algunos otros estados norteamericanos. Aunque cada uno presenta sus propias particularidades, todos ellos se han inspirado en mayor o menor medida en el que se conoce como "modelo inglés o de pool", por haber sido el Reino Unido pionero en su creación, recomendada en el "libro blanco" de 1988 para la privatización del sector y llevada a efecto mediante la Electricity Act de 1989.
La implantación del mercado eléctrico inglés respondió a la convicción liberal de que la mejor manera de conseguir la eficiencia económica es la competencia y se enmarca en los planes privatizadores del Gobierno conservador, que en el caso de la electricidad tomó además en consideración razones de prudencia política que aconsejaban la privatización. El autor cuenta con el testimonio de quien conoció directamente de Mrs. Tatcher que su Gobierno, a la vista del enfrentamiento que había mantenido pocos años antes con los sindicatos mineros del carbón, valoró el riesgo de colapso total de la economía del país que podía suponer un conflicto similar en un sector eléctrico nacionalizado, como era entonces el inglés.
Pero concurrieron también circunstancias que hacían económicamente posible la introducción de competencia. La existencia de cuantiosas reservas de gas natural en el Mar del Norte y la nueva tecnología de ciclos combinados de gas permitía ahora la generación de electricidad a precios más reducidos que en las grandes instalaciones térmicas y nucleares existentes, como había puesto de manifiesto la proliferación de productores independientes en Estados Unidos al amparo de la Purpa Law promulgada para hacer frente a la crisis del petróleo de 1973.
La creación de un mercado eléctrico sólo requería, pues, voluntad política y buscar compensaciones adecuadas para las instalaciones de las tecnologías no competitivas, lo que el Gobierno inglés solucionó vendiendo los activos de generación -que, como se trataba de un sector nacionalizado, eran de propiedad exclusivamente estatal- a precios muy inferiores a su valor contable y asumiendo la pérdida correspondiente, en aras de los beneficios de la competencia futura.
El modelo inglés de mercado ha sido seguido después, e incluso mejorado en algunos aspectos, en países como Argentina y Chile, en los que se iban a acometer procesos de privatización de sociedades eléctricas estatales que permitían absorber los costes de transición a la competencia y poner a las compañías privatizadas en condiciones de igualdad para competir en el mercado.
Tampoco ofrecía problemas la creación de un "pool" en países como Suecia o Noruega, en los que el parque de generación presenta características homogéneas y la mayoría de sus instalaciones, por el bajo coste de las centrales nucleares existentes y la abundancia de recursos hidroeléctricos, estaba en condiciones de competir con las nuevas centrales de ciclo combinado de gas natural.
Más arriesgada puede ser la introducción del modelo inglés en países en que no concurran las circunstancias que facilitan la creación de mercados de "pool". Los propios expertos que colaboraron en su implantación en Inglaterra y Gales (Putnam, Hayes & Bartlett) advirtieron que "la experiencia (o experimento) en el Reino Unido ha estado lejos de ser perfecta, tanto en su proceso como en su resultado, y no debe ser ciegamente copiada en otros lugares, particularmente donde las circunstancias políticas e institucionales sean muy diferentes".
Tal podía ser el caso español. El mercado de combustibles no está hasta el momento plenamente liberalizado y desarrollado, pues se mantienen políticas de protección al carbón nacional y subsistirá el monopolio del suministro del gas durante un período transitorio más amplio que el del sector eléctrico. Hay sobrecapacidad o exceso de potencia instalada e insuficiencia de interconexiones para los intercambios internacionales de energía, mientras la estructura de producción se reparte por terceras partes entre la generación hidroeléctrica, la nuclear y la térmica convencional, tecnologías difícilmente competitivas entre sí, sobre todo la primera y la última, que además se concentran en un setenta por ciento en grupos empresariales diferentes. Por si éstas no fueran pocas dificultades, en el cambio de regulación habían de tenerse presentes compromisos de recuperación de inversiones adquiridos en virtud de la normativa anterior y las empresas públicas eléctricas no podían servir como variable de ajuste ante la competencia en un proceso de privatización, pues contaban con numerosos accionistas privados cuyos derechos e intereses económicos no podían perjudicarse a la hora de la liberalización.
Sin embargo, los propósitos liberalizadores del Gobierno nacido de las elecciones de marzo de 1996 y la insatisfacción que la tímida y fracasada apertura a la competencia de la Ley 40/1994 produjo a una parte importante del sector, que se identificaba con las posiciones ideológicas del nuevo Gobierno y podía resultar la más beneficiada en una liberalización a ultranza -por su predominio en la producción hidroeléctrica-, hicieron que la nueva regulación eléctrica se orientara hacia el modelo inglés de mercado o "pool" de generación, pese a las diferentes circunstancias y las dificultades que planteaba la realidad española. Al tomar estas decisiones, se iba bastante más allá de las...
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