El Mercado Hipotecario en Europa
| Autor | Pedro de Elizalde y Aymerich |
| Cargo | Abogado del Estado |
| Páginas | 787-806 |
La primera indicación que debe realizarse en torno al tema objeto de estudio es que no existe en la actualidad un único Mercado Hipotecario europeo, en el sentido de un único Mercado de hipotecas o de títulos hipotecarios que se desarrolle en todos los Estados miembros de la CEE. Por el contrario, existen una pluralidad de Mercados Hipotecarios en Europa y dentro de la Comunidad, configurados, además, de forma distinta, por la disparidad de los regímenes existentes y sin que se haya producido una armonización a nivel comunitario.
Veremos, sin embargo, que han surgido diversas tendencias, en el seno de la CEE. para el establecimiento de un Mercado Europeo de Valores, mediante la unificación de los Mercados nacionales, que incluiría el Mercado Hipotecario. La unificación podría llegar a ser más amplia, llegándose a un Mercado europeo de capitales, que incluiría no sólo el de valores, sino también otro tipo de Mercados financieros; pero en todo caso las propuestas de Directivas en que se plasman estas corrientes no se han incorporado a una resolución del Consejo que tenga el suficiente poder normativo.
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Antes de entrar a examinar el régimen existente en el Mercado Hipotecario de los principales Estados europeos y el previsto para el Mercado Común, es conveniente señalar algunas notas que delimitan el contenido de este Mercado. Para ello puede tomarse como referencia el sistema español, que. a pesar de su reciente regulación completa no es una verdadera novedad sino sólo en su desarrollo.
El Mercado Hipotecario en España goza actualmente de una regulación detallada, que describe un campo institucional muy completo, ya que en ella se han incorporado técnicas elaboradas por sistemas financieros comparados, además de tener en cuenta las particularidades del sistema español.
Normas principales son la Ley 2/1981, de 25 de marzo, y su Reglamento de desarrollo, aunque no reciba esta denominación explícita, aprobado por el Real Decreto 685/1982, de 17 de marzo. Ambas disposiciones delimitan con claridad el ámbito material al que nos vamos a referir acto seguido.
Concretamente, el artículo 1 del Reglamento señala que: «El Mercado Hipotecario, regulado por la Ley 2/1981, de 25 de marzo, tiene por objeto la negociación de los títulos emitidos por las Entidades a que se refiere el artículo siguiente, con la cobertura de los créditos hipotecarios concedidos por las mismas, siempre que unos y otras reúnan las condiciones establecidas en este Real Decreto».
El Mercado Hipotecario es una institución ligada directamente con la financiación de la vivienda, pues surge sobre la base de préstamos hipotecarios concedidos generalmente para realizar aquella finalidad, entendiendo el término vivienda en su sentido de sector económico, de forma que comprenda tanto las actividades de adquisición de terrenos como las de construcción de edificios o mejora y rehabilitación de estrictas viviendas. Por consiguiente, para la comprensión de la esencia del Mercado Hipotecario y la delimitación de su ámbito es preciso tener en cuenta: primero, la necesidad de financiar la vivienda, que se realiza normalmente mediante préstamos con garantía hipotecaria, y segundo, la conveniencia de las Entidades concedentes de tales préstamos de movilizar sus créditos.
La movilización de los créditos se consigue, fundamentalmente, de dos formas distintas: Por una parte, mediante la transmisión de los créditos hipotecarios o «cesión de hipotecas», que se regula de forma general en España por la Ley Hipotecaria, imponiendo tradicionales y engorrosos requisitos, como son el otorgamiento de escritura pública y la inscripción Page 789 registral. Este es el sistema calificado de forma inexacta como «cesión de hipotecas» y muy utilizado en sistemas financieros del modelo anglosajón.
Pero de otra forma es posible agilizar la circulación del crédito hipotecario: mediante la utilización de títulos-valores. Recordemos, en este sentido, la posibilidad de emitir obligaciones con garantía hipotecaria, prevista por nuestra legislación desde el siglo pasado. Un paso más en el camino de facilitar la movilización de los créditos es la emisión de títulos especiales por parte de Entidades financieras especiales; se trata de los títulos hipotecarios que en nuestro ordenamiento pueden revestir la forma de cédulas, bonos y participaciones hipotecarias.
Esta variedad de títulos no se encuentra necesariamente en todos los sistemas financieros, aunque la categoría en sí, incluso en España, no constituye una verdadera innovación. En efecto, la financiación a través de títulos hipotecarios fue un descubrimiento del siglo XIX, pero su empleo se reservó al Banco Hipotecario; sólo recientemente, la nueva legislación española ha abierto a Entidades privadas el acceso a la emisión de estos títulos-valores.
El esquema I recoge el funcionamiento de un Mercado Hipotecario complejo, como es el diseñado por la legislación española, indicando el sentido de los trasvases de fondos que se producen entre los diversos sectores intervinientes en el mismo. El Mercado Hipotecario comprende en realidad varios Mercados integrados: Los sectores demandantes de créditos hipotecarios conciertan con las Entidades financieras, según su clase, las operaciones de préstamo con garantía hipotecaria, constituyendo el llamado «Mercado primario de hipotecas», con términos no muy afortunados, pero de uso general.
A continuación, las Entidades financieras tratan de recolectar los fondos suficientes para operar, es decir, de refinanciar sus operaciones. Estas actuaciones dan lugar a dos Mercados distintos: por una parte, el Mercado primario de emisión de títulos hipotecarios, en el que las Entidades participantes ponen en circulación cédulas, bonos o participaciones hipotecarias, que son suscritas por otras instituciones financieras o por particulares, y acto seguido el mercado secundario de títulos, constituido por las transmisiones de éstos entre los adquirentes primitivos y las Entidades o personas interesadas, con la intervención peculiar de unos fondos de regulación especializados en mantener la liquidez de los títulos hipotecarios.
En definitiva, resulta fundamental la distinción de los tres Mercados señalados: primario de hipotecas, primario de títulos hipotecarios y secundario de estos mismos; cada uno está sujeto a un régimen característico en los diferentes países a que aludiremos, tiene unos participantes distintos y también una amplitud diferente.
Page 790Esquema 1.- Flujograma del mercado hipotecario
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Nota:
(i) Representa, aauella pane del anorro que se canaliza hacia la concesión de préstamos hipotécanos por vías aistmtas a la adquisición de títulos hipotecarios, como por ejemplo ahorro vinculado, aeDDsnos eic
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Pasando a examinar los sistemas de Mercado Hipotecario que existen actualmente en Europa, hemos de referirnos primeramente al sistema francés, que, como es bien conocido, ha tenido máxima influencia sobre el régimen español tradicional, aunque este antecedente ha sido superado por la vigente legislación española. También es conocida la posición dentro del sistema financiero francés del «Crédit Foncier», institución pública especializada en el crédito territorial y modelo del Banco Hipotecario de España.
Distinguiendo cada uno de los Mercados que anteriormente hemos delimitado, el Mercado primario de hipotecas francés está dividido teniendo en cuenta Ja modalidad de viviendas a que la financiación se destina. Existe una forma de financiación de las viviendas sociales, fundamentalmente a través del Estado; un régimen especial para viviendas de tipo medio, con utilización del Mercado Hipotecario, y otro para las de nivel superior, reducido a los cauces ordinarios de actuación de las Entidades financieras generales.
Por tanto, sólo en relación con las viviendas de tipo medio surge un verdadero Mercado Hipotecario, con la emisión de títulos-valores de carácter especial.
En Francia, además, los títulos hipotecarios a emitir sólo pueden revestir dos modalidades, equivalentes a las cédulas y a los bonos de nuestra legislación.
En cuanto a las cédulas, no pueden ser emitidas por cualquier Entidad financiera, sino sólo por el «Crédit Foncier», que, como se ha indicado, tiene naturaleza jurídico-pública. Los bonos pueden ser emitidos igualmente por el «Crèdit Foncier», pero, además, por otras Entidades especializadas y rigurosamente limitadas, pues deben incluirse concretamente en una lista especial aprobada por el Gobierno.
Por otra parte, existe en el Mercado Hipotecario francés otra limitación importante, y es que no puede adquirir títulos hipotecarios cualquier persona, sino solamente las Entidades financieras, Bancos, Cajas de Ahorro, Compañías de seguros y Entidades de financiación. Ello supone que no exista un Mercado Hipotecario abierto al público, sino que se trata de un Mercado restringido y de carácter institucional; el Mercado secundario de títulos es limitado, reduciéndose a las instituciones que pueden tener en su patrimonio títulos hipotecarios.
Page 792Recientemente se ha tenido conciencia en Francia del escaso volumen de su Mercado Hipotecario, intentándose su ampliación. Para ello se han afectado a estas operaciones fondos especiales obtenidos por las Entidades financieras. Se trata de los fondos colocados en cuentas similares a las de «ahorro-vivienda» conocidas en España; una parte sustancial de los mismos debe destinarse...
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