Hacia una mejora de la calidad en la producción normativa better regulation)

AutorFederico Albín Izuibejeres
CargoSubdirector General de Registros de Uruguay
Páginas2253-2265

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I Marco contextual

Es sabido que los notarios, así como un buen sistema registral, tienen que proteger el principio de libertad de rango constitucional, y su derivado, el de autonomía privada, al igual que los derechos reales en general. La seguridad tiene por objeto la búsqueda o concreción de la certeza, la justicia y a través de la estabilidad que brinda a los operadores, se logra la paz social.

La seguridad jurídica, que actúa en la órbita de la titularidad de los derechos, puede obtenerse a través de diferentes dimensiones tales como,Page 2254favorecer la titularidad del propietario o poseedor (dimensión estática o seguridad del derecho) o bien la protección del adquirente del derecho (dimensión dinámica o seguridad de tráfico). La primera es la concepción romana de la seguridad, mientras que el último es el modelo germánico.

La seguridad que brindan los escribanos actuando en función preventiva y la institución registral, da confianza a los operadores y permitirá que se propicien las inversiones y se dinamice la economía entre otras formas, a través del crédito territorial. La eficacia de los derechos reales movilizan el valor de los bienes como garantía, promoviendo el crecimiento económico.

Por tanto, las consecuencias no sólo jurídicas sino económicas del sistema adoptado para proteger la contratación, serán más beneficiosas, cuanto más seguro sea éste y en función de los efectos que el mismo produzca 1. La finalidad primaria de la publicidad registral es la protección del tráfico y agilización de las transacciones inmobiliarias. El Registro tiene como fin principal la publicidad de las situaciones jurídicas inmobiliarias, evitando la inseguridad y los pleitos consiguientes al desconocimiento de aquéllas 2.

En las últimas décadas hemos presenciado una complejidad cada vez más notoria de nuestra actividad, derivada de múltiples escenarios: la profunda transformación del conocimiento, la tecnología, la globalización, la preocupación de las organizaciones por las personas, el usuario o cliente, privilegiar la innovación, creatividad, los productos, servicios y resultados, entre otros. Se ha pasado por la revolución industrial, el fortalecimiento institucional y hemos ingresado a un siglo marcado por el predominio de la mente.

Paralelamente, se da una creciente demanda de más y mejores servicios por parte de la sociedad. Pero en todo caso, el principio de seguridad jurídica debe ser salvaguardado y reafirmarse en todo momento para beneficio, de la sociedad y el respeto externo a la institucionalidad.

II El estado regulador

Uno de los fenómenos que causan problemas a los operadores jurídicos es la producción normativa, que depende en general, de la concepción que se tenga de cuál debe ser el desempeño del Estado respecto a la sociedad civil, tema que es fuente fermental de continuos cambios y encontradas posiciones. En tal sentido, desde el Estado juez y gendarme, protector de la ley y el ordenPage 2255y proveedor de servicios básicos, hemos transitado por el Estado benefactor o asistencial «escudo de los débiles», intervencionista. Luego se tornó facilitador de la empresa privada que es, en definitiva, el motor de la economía, y nos encaminamos en el futuro, hacia un Estado que se perfila como fuertemente regulador.

La función que se le asigna al Estado hoy, más que abarcador de todas las tareas, es la de estructurador, mediante normas que permitan garantizar el real funcionamiento del sistema y el control de su ejecución, monitoreándola con el entorno en forma permanente, para realizar los ajustes que sea menester, eliminando aquellos controles que desnaturalizan su verdadera esencia.

Existe en los países desarrollados un interés cada vez más creciente por los efectos económicos y sociales de las normas jurídicas. El análisis del entorno regulatorio es sustancial en aquellos que se encuentran inmersos en proyectos de integración regional. Tradicionalmente se le prestaba escasa atención a un eventual impacto negativo de las normas en la economía, por lo que se legislaba sin más.

III La inflación o motorización normativa

La situación descrita trajo como consecuencia una cada vez más creciente proliferación de normas supranacionales, nacionales y comunales, que torna cada vez más compleja la aplicación del Derecho. Existe un cúmulo de reglas de distinta jerarquía y naturaleza a cumplir, y los ciudadanos no saben qué norma aplicar cuando pretenden desarrollar cierta actividad.

En nuestro país, el entramado institucional genera distintas fuentes normativas, de diferente jerarquía y competencias, entre otros, por ejemplo: Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. Las mismas no siempre se coordinan, y de esa manera se llega a un exceso de regulación y disputas institucionales que, en defensa de la autonomía, dejan al ciudadano común, que debería ser el fin último de todos los esfuerzos, como rehén en múltiples situaciones. Se debería buscar, por tanto, la eliminación de barreras burocráticas y económicas para simplificar la vida de las personas, por medio de la comunicación legislativa e interinstitucional.

Por tanto, nuestro Estado es compuesto: existen en él una pluralidad de conjuntos normativos sistémicos, que deberían cohesionarse a través de su constitucionalidad. La principal disfunción que ello apareja es la obsesión por legislar originada en razones políticas, que materializan acuerdos y se condicionan a tiempos políticos.

Pueden citarse como antecedentes de la Unión Europea:Page 2256

    a) En materia de mejora regulatoria en cuestión de empresas: la «iniciativa SLIM» (1997), para la simplificación de la legislación en el mercado único. El Informe del Grupo BEST (1998). El Proceso de Cardiff (1998), que impulsó la supresión de obstáculos al comercio entre Estados miembros, fomentó el espíritu empresarial y la competitividad, así como el desarrollo de un entorno normativo más favorable a las PYME. El «Libro Blanco del Comercio» (1999), que trató de mejorar el entorno administrativo, legislativo y financiero de las empresas comerciales.

    b) Para la sistematización regulatoria: el Consejo Europeo de Lisboa (2000); la Resolución de Estrasburgo (2000); el Mandato del Grupo Mandelkern. Del Informe Mandelkern sobre mejora de la regulación (2001) resultó un enfoque coherente sobre mejora regulatoria, la presentación de propuestas y definición de una metodología común para la evaluación de la calidad normativa. El Consejo Europeo de Laeken (2001): aprobó las recomendaciones de Mandelkern y, finalmente, el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea (2001).

No obstante, a veces las soluciones legislativas no responden a una necesidad social, muchas veces los acuerdos políticos se alejan del objeto a legislar. El número de quienes participan...

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