El medio ambiente en los nuevos estatutos de autonomía

Autor:Luis Ortega Álvarez
Páginas:245-260
 
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VIII. Jurisprudencia ambiental del Tribunal Constitucional
primero ha de tener rango de ley, aunque se admite su formulación mediante
normas reglamentarias cuando resulte necesario por la naturaleza de la materia
(por eje., «siempre que se justifiquen por su contenido técnico o por su carácter
conyuntural o estacional», STC 102/1995, FJ 8); y, segundo, ha de indicar expresa-
mente su carácter básico, a menos que éste pueda inferirse sin dificultad de la
estructura de la norma (por eje., la STC 101/2005, Plan Director de la Red de
Parques Nacionales, admite la declaración de ese carácter por remisión, FJ 6). Y,
desde el punto de vista material, la legislaciónbásica habilita, desde luego, al Es-
tado «para proceder a un encuadramiento de una política global de protección
ambiental, habida cuenta del alcance no sólo nacional sino internacional que tiene
la regulación de esta materia y de la exigencia de la indispensable solidaridad
colectiva consagrada en el art. 45.2 CE»(SSTC 64/1982, FJ 4, y 306/2000, FJ 6),
pero no puede alcanzar tal «grado de detalle»que impida a las Comunidades Autó-
nomas formular sus propias políticas ambientales y deje vacía de contenido su
competencia normativa, que no es sólo para establecer normas adicionales protec-
ción, sino también de desarrollo legislativo.
Por supuesto, el Tribunal ha tenido ocasión de aplicar esta doctrina, también
en materia ambiental, en numerosas ocasiones, tanto al conocer de impugnaciones
de normas estatales pretendidamente básicas (por eje., además de otras ya citadas,
la STC 126/2002, sobre ayudas previstas en el Plan Nacional de Residuos Industria-
les), como también en impugnaciones por parte del Estado de normas autonómicas
por posible vulneración de la legislaciónbásica, como presupuesto para poder
apreciar dicha vulneración (por eje., STC 331/2005, contra la Ley andaluza del
espacio natural de Doñana).
No es necesario analizar, aquí, con más detalle esta jurisprudencia, pues, sobre
ser la determinación de lo (materialmente) básico una labor esencialmente casuís-
tica (STC 102/1995, FJ 9, y 156/1995, FJ 3), los criterios más específicos usados
por el tribunal en esa labor no difieren de los aplicados en otras materias.
3.3.3. Reducción del alcance de la legislaciónbásica cuando incide sobre materias
de competencia exclusiva autonómica
Además de reconducir la interpretación de la competencia normativa estatal
en materia de «protección del medio ambiente»a la usual cuando el Estado tan
sólo dispone de las bases o la legislaciónbásica en una materia, el Tribunal Consti-
tucional ha querido dar una vuelta de tuerca más a dicha competencia normativa,
como freno al ya aludido carácter «transversal»de la protección del medio am-
biente, en aquellos casos en que incide sobre una materia de competencia exclusiva
autonómica, como puede ser la ordenación del territorio, la caza y la pesca fluvial
o la protección de espacios naturales (según el entendimiento de esta materia por
la STC 102/1995, al que ya nos referimos).
En estos casos, el entendimiento de lo que puede ser «básico»desde el punto
de vista de la protección del medio ambiente ha de ser, de acuerdo con la doctrina
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del Tribunal, forzosamente más reducido, «tanto en extensión como en intensi-
dad»(STC 102/1995, FJ 26). Así, por eje., en relación con la caza, no puede entrar
dentro de la normativa básica ambiental la regulación de los requisitos para la
obtención de licencias de caza (STC 102/1995, FJ 28).
Pero donde esta doctrina ha tenido principal aplicación es en el ámbito de la
planificación de los recursos naturales (Planes de Ordenación de los Recursos Na-
turales PORN). Así, si bien el Tribunal Constitucional ha admitido como básico,
a este respecto, el mandato de planificar, acompañado de unas directrices, ha re-
chazado ese carácter para la planificación propiamente dicha, por su grado de
detalle, pero sobre todo porque, con independencia de su calificación como activi-
dad normativa o de ejecución, se trata de una planificación de los usos del suelo
(no económica) y, por lo tanto, constituye desde el punto de vista competencial
ordenación del territorio, competencia exclusiva autonómica. Estas ideas, ya apun-
tadas por la STC 102/1995 (FJ 13), fueron llevadas a sus últimas consecuencias por
la STC 306/2000, Picos de Europa, que rechazóincluso la competencia estatal para
elaborar y aprobar los PORN de los Parques Nacionales, en un momento en el que
todavía no se había declarado la inconstitucionalidad del sistema de gestión con-
junta [«El título competencial retenido por el Estado exart. 149.1.23 CE no
habilita a éste para (elaborar y) aprobar por símismo los Planes de Ordenación
de los Recursos Naturales», FJ 7]. Realmente, la exclusión de toda competencia
estatal para ordenar directamente el territorio cualquiera que sea el título invocado
(que no aparecía todavía en la STC 102/1995), constituye desde hace tiempo una
constante en la doctrina del Tribunal (SSTC 61/1997, FJ 22, y 149/1998, FJ 3).
3.3.4. Prohibición de rebaja de los estándares de protección garantizados por la
legislaciónbásica
En la lógica de la relación entre legislaciónbásica y desarrollo legislativo auto-
nómico estátambién la prohibición (supuesto el carácter materialmente básico de
aquélla, controlable por el Tribunal como un prius) de contradicción de la primera
por parte del segundo. Y una de las formas más características como la legislación
autonómica puede vulnerar la legislaciónbásica en materia de protección del me-
dio ambiente, dada su función de garantía de unos niveles mínimos comunes de
protección, consiste precisamente en el establecimiento de una normativa menos
protectora.
Supuestos de esta índole se han planteado, ante todo, en relación con el esta-
blecimiento de infracciones y sanciones administrativas en ciertos sectores de la
legislación ambiental. La falta de tipificación de ciertas infracciones consideradas
por la legislaciónbásica como muy graves o la reducción sensible de las sanciones
previstas por ella se consideran por la jurisprudencia del Tribunal rebajas de los
estándares de protección y determinan, en consecuencia, la inconstitucionalidad
de la normativa autonómica (SSTC 156/1995, 196/1996, 16/1997 y 166/2002, to-
das ellas por referencia al catálogo de infracciones y sanciones previsto en la Ley
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