El medio ambiente en la constitución Española
| Autor | Fernando López Ramón |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo - Universidad de Zaragoza |
El medio ambiente en la constitución Española*
La Constitución española de 1978 (artículo 45) fue una de las primeras del mundo en reflejar la preocupación social por la tutela del medio ambiente. Se siguió para ello el modelo de la Constitución portuguesa de 1976 (artículo 66), que fue el empleado por las asociaciones ecologistas en las presiones que ejercieron sobre los constituyentes de nuestros país (ANGLADA GOTOR, 1978).
El precepto español se encontraba ya en el anteproyecto de Constitución (artículo 38) y, después, en el proyecto que se aprobó por el Congreso de los Diputados (artículo 41). En todos los casos se regulaba la materia ordenándola en los tres párrafos característicos que nos han llegado: el primero, para establecer situaciones jurídicas subjetivas en relación con el medio ambiente; el segundo, para implicar a los poderes públicos en la acción protectora del medio ambiente; y el tercero, para reclamar sanciones contra los atentados ambientales. Así, en el artículo 45 de la versión definitiva de la Constitución se indica:
- «1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
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Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
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Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije, se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado».
Las interpretaciones producidas a lo largo del tiempo, hasta la actualidad, en relación con el precepto, ponen de relieve la continua ampliación de su significado. En un primer momento, se destacó el valor normativo del artículo 45, incluido entre los «principios rectores de la política social y económica» (capítulo 3.º del título I). De ahí, se pasó a un intenso trabajo doctrinal, al igual que en otras experiencias comparadas, tratando de deducir más consecuencias del precepto, en la línea de configurar derechos colectivos y subjetivos al medio ambiente y llegándose incluso a relacionar la protección constitucional del medio ambiente con la misma caracterización del Estado, conforme a la fórmula del Estado Ecológico de Derecho. A continuación, se expondrán tales interpretaciones.
Al tratar del significado de la protección del medio ambiente y de los restantes principios económico-sociales, los primeros comentaristas de la Constitución (ALZAGA, 1978; GARRIDO FALLA, 1979) consideraron que se trataba de normas de acción dirigidas a los poderes públicos, principios que los poderes públicos debían promover, desarrollar, organizar, regular, como medio de llevar a la práctica una serie de derechos y conquistas que iban más allá del puro ámbito de los intereses individuales. La tutela ejercida por los tribunales ordinarios no era la garantía arbitrada para hacer efectiva la vinculación de los poderes públicos a los principios económico-sociales, en contraste con los derechos subjetivos.
No obstante, prevaleció la consideración de dichos principios como normas jurídicas vinculantes, conforme a los influyentes estudios del profesor GARCÍA DE ENTERRÍA, que habían destacado el pleno valor normativo de la Constitución. Así podía deducirse del artículo 53.3 de la Constitución, donde se establece que «el reconocimiento, el respeto y la protección» de los principios económico-sociales «informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos», aunque «sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen». A pesar de que en ese precepto era clara la ausencia de un directo compromiso constitucional en la tutela judicial de los principios económico-sociales, del mismo no se derivaba la inexistencia de garantías que hicieran efectiva la vinculación a los principios económico-sociales de los poderes públicos. Sólo se impedía su alegación ante la jurisdicción ordinaria, pero no ante el Tribunal Constitucional. En consecuencia, la garantía de la vinculación del poder legislativo y de los otros poderes públicos a la protección del medio ambiente, así como a los restantes principios económico-sociales, era asumida a través de una posible declaración de inconstitucionalidad.
Diversos autores constataron la necesidad de que el legislador ordinario no desconociera la protección constitucional del medio ambiente, so pena de inconstitucionalidad (LÓPEZ RAMÓN, 1980; FERNÁNDEZ RODRíGUEZ, 1981; RODRíGUEZ RAMOS, 1981). El propio Tribunal Constitucional aseguró esa vinculación del legislador al contenido del precepto fundamental, afirmando que «en su virtud no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales» (Sentencia 64/1982, de 4 de noviembre). Algún autor estimó incluso que «cualquier disposición legislativa, así como las actuaciones administrativas o judiciales que impliquen un aprovechamiento de los bienes económicos o de los recursos naturales en que se dé preferencia a los aspectos cuantitativos sobre los cualitativos, es en nuestro sistema anticonstitucional» (PÉREZ LUÑO, 1984). Criterios estos que vienen considerándose compartidos «mayoritariamente» por la doctrina (PONT CASTEJÓN, 1989).
En la línea tendente a afirmar contenidos efectivos del artículo 45 de la Constitución deben situarse los autores que, conectando con diversas declaraciones internacionales, propugnan su comprensión como un derecho colectivo de participación (SERRANO MORENO, 1988; RUIZ VIEYTEZ, 1990; BELLVER CAPELLA, 1994; DE LUCAS, 1994). El empleo de la terminología no siempre es coincidente, pues, a veces, se habla de derecho colectivo sin un significado técnico, a fin simplemente de agrupar una serie de aspiraciones de participación ciudadana en la gestación, aplicación y control de las políticas ambientales.
No obstante, la expresión derecho colectivo aparece usada preferentemente para aglutinar una serie de derechos subjetivos caracterizados por su contenido instrumental, procedimental o reaccional, con respecto a la actuación de los poderes públicos. Se trata de derechos subjetivos correspondientes primariamente a los individuos (y, por extensión, a los grupos), cuyo contenido, sin embargo, tiene un significado colectivo, al tener su fundamento en la solidaridad, como todos los llamados derechos de la tercera generación. El problema, bajo la óptica constitucional, estriba en que no todos los contenidos que se incluyen en el derecho colectivo al medio ambiente son susceptibles de ejercicio sin la intermediación del legislador. Eso origina que terminemos encontrándonos ante unas posturas parecidas a las de los autores que limitan el significado del precepto a su valor como principio económico-social.
Una explicación alternativa del mecanismo de actuación del derecho colectivo al medio ambiente podría ser su configuración como un interés legítimo colectivo en la protección del medio ambiente. En efecto, dado que toda persona (y por extensión, los grupos) resulta afectada por las decisiones relativas al medio ambiente, no sería difícil concluir que tiene un interés en su preservación; interés cuyo carácter legítimo derivaría del artículo 45.1 de la Constitución. La adicional consideración del interés legítimo como colectivo...
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