Comercialización de transgénicos y medio ambiente
| Autor | Íñigo Urrutia Libarona |
| Cargo del Autor | Profesor Agregado de Derecho Administrativo. Universidad del País Vasco / Euskal Herriko Unibertsitatea |
| Páginas | 281-316 |
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De acuerdo con los datos que nos proporciona el Servicio Internacional para la Adquisición de Aplicaciones Agrobiotecnológicas, la superficie de cultivos transgénicos aumenta en el mundo y también lo hace en Europa650. En 2011, los cultivos transgénicos ocuparon 160 millones de hectáreas y se espera que en 2015 lleguen a los 200 millones. Los mayores productores son, por este orden, Estados Unidos, Brasil, Argentina, la India y Canadá. Estos cinco Estados cultivan el 80% de la producción mundial transgénica. En la estadística de 2011 el único Estado miembro de la Unión Europea (UE) incluido entre los «megapaíses» de producción transgénica era España.
En la UE la superficie de cultivo de transgénico destinado a alimentos y piensos (diversas variedades de maíz modificado MON810, y patata amplora) ha supuesto 114.624 hectáreas, de las que la gran mayoría se localizan en el Estado español, donde los cultivos transgénicos ocupan 97.346 hectáreas. En la actualidad, en España, más del 26% de la producción total del maíz es transgénico651.
Los fríos datos cuantitativos globales muestran aumentos de los cultivos transgénicos; no obstante, es cuestionable que nos encontremos ante un fenómeno en auge, por lo menos no en el territorio de la Unión Europea. Desde la perspectiva social y de opinión pública europea, los datos que nos proporcionan diversas encuestas muestran que existe una distinta valoración sobre las diver-
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sas aplicaciones basadas en la tecnología genética. Así, mientras que las aplicaciones médicas y farmacológicas no suscitan un rechazo significativo, la situación es la inversa en el caso de las aplicaciones agrícolas y ganaderas. Los datos del eurobarómetro muestran que al 66% de la población europea le preocupa la presencia de OMG en la alimentación y en los piensos652. Los consumidores no aprecian ventajas en la actual generación de OMG agrícolas y alimenticios.
Desde la perspectiva económica, los cultivos transgénicos pueden ser contextualizados dentro de un ciclo económico, ya caduco, caracterizado por procesos acelerados de mecanización e intensificación productiva. El objetivo no ha sido tanto aumentar las superficies sino aumentar la productividad mediante el uso de nuevos cultivos, plaguicidas y fertilizantes, con el consiguiente aumento del riesgo. Los beneficios desde la perspectiva alimentaria han sido cuestionables, resultando un modelo agresivo con evidentes afecciones no solo a las especies silvestres de los agrosistemas que los contienen, sino sobre los de su alrededor, con impactos sobre el suelo y subsuelo, los recursos hídricos superficiales y subterráneos, a la atmósfera, al paisaje rural, y a la fauna y flora silvestre. En el actual momento de cambio de ciclo económico, el futuro de este modelo agroeconómico intensivo es cuestionable y también el uso de material transgénico653.
Actualmente, la Unión Europea se encuentra sumida en un profundo debate político y jurídico en torno a la necesidad de ampliar o no el margen de maniobra de los Estados miembros para restringir o prohibir el cultivo de organismos modificados genéticamente (OMG) en sus territorios o en ciertas áreas geográficas. Este debate evidencia una tensión entre, de un lado, la libertad de circulación y libre cultivo de material transgénico autorizado en todo el territorio de la Unión y, de otro, la posibilidad de que, desde instancias estatales o regionales, quepa articular intervenciones limitativas adoptadas sobre la base del principio de cautela, ante la consideración de los riesgos irreversibles que pudieran provocar los OMG para la biodiversidad y los ecosistemas naturales y agrarios654.
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La tensión entre la libertad de circulación, uso y cultivo de material transgénico, y la protección ambiental, sobre cuya caracterización jurídica actual trataremos en este estudio, ha sido una constante en la evolución del Derecho de la UE sobre biotecnología agroalimentaria655, que ha ido transitando hacia una armonización prácticamente total de la materia. La evolución normativa producida trasluce una constante búsqueda de equilibrio entre, de un lado, la apertura al mercado de productos seguros y el fomento de la biotecnología, y, de otro, la protección ambiental, de la salud y la seguridad humana susceptibles de verse afectadas por la libre comercialización y liberación intencional al medio ambiente de productos y semillas transgénicas656. El actual marco normativo es el resultado de una evolución dinámica y contingente, marcada tanto por la adaptación a la ciencia como a las demandas sociales de la sociedad europea, muy concienciada ante crisis alimentarias de magnitud, que demanda protección, seguridad y trasparencia en esta materia.
La Unión Europea ha adoptado un marco jurídico global para la autorización de productos consistentes en organismos modificados genéticamente o derivados de ellos. El procedimiento de autorización comprende el uso de OMG y sus productos derivados en los alimentos y los piensos, la transformación industrial y el cultivo. El marco normativo europeo, sobre el que nos ocuparemos seguidamente, ha avanzado hacia una mayor integración en materia de libre circulación de los productos transgénicos, centralizando los procedimientos decisorios e integrando la evaluación de los riesgos ambientales dentro de estos. La cuestión que se plantea actualmente es que el ritmo en la integración del marco normativo europeo no parece acomodarse a la realidad social en la que ha de ser aplicado, ni existe consenso político entre los gobiernos de los Estados miembros sobre ciertas aplicaciones comerciales con transgénicos.
Pese a que la UE cuente con un marco armonizado sobre el que se sustenta la libre circulación de transgénicos en el territorio de la Unión, siete Estados miembros han prohibido o restringido el cultivo de OMG autorizados individualmente657o de forma genérica658. La falta de consenso político interguber-
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namental dificulta la toma de decisiones en comitología659y por mayoría cualificada sobre nuevas autorizaciones de OMG. Esta situación de bloqueo persistente da lugar a que la Comisión actúe unilateralmente660. A esta situación de desencuentro político se ha de añadir que multitud de entes regionales y locales europeos se han declarado «libres de cultivos transgénicos» como medio de protección de su medio ambiente, sus hábitats, su patrimonio agrario, y su desarrollo social sostenible661.
El debate que actualmente se produce en el plano político en Europa no solo repercute en el ámbito jurídico, planteándose como una cuestión de legitimidad del marco normativo europeo sobre biotecnología. En síntesis, la cuestión que se plantea en la actualidad es si el margen de actuación con el que cuentan los Estados miembros es suficiente para decidir sobre el cultivo de productos transgénicos sobre la base de argumentos ambientales y socioeconómicos, limitando el principio de libre circulación. Centraremos nuestro análisis en esa cuestión.
La base legal de la intervención de la UE sobre biotecnología agroalimentaria se encuentra en el artículo 114 del TFUE (antiguo art. 95 TCE), que todas las normas de la materia citan como fundamento, y que faculta la adopción de medidas para la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros con objeto de establecer el funcionamiento del mercado interior (de productos transgénicos en este caso)662. Las actividades con OMG tienen una dimensión supranacional evidente. La libera-
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ción al medio ambiente de organismos genéticamente modificados con fines experimentales o como productos comerciales, puede atravesar fronteras afectando a los Estados miembros vecinos (piénsese en el polen de plantas transgénicas) y producir efectos que pueden resultar irreversibles. Este es uno de los fundamentos de la progresiva supranacionalización e internacionalización del enfoque jurídico sobre cuestiones con incidencia ambiental663. Se trata, por tanto, de una base jurídica directamente relacionada con la integración del mercado interior. No obstante, tal y como establece el párrafo 3 del mismo artículo 114 TFUE, cuando el proceso de aproximación de las legislaciones afecte a las materias de salud, seguridad, protección del medio ambiente y protección de los consumidores, el enfoque normativo ha de basarse en «un nivel de protección elevado, teniendo en cuenta especialmente cualquier novedad basada en hechos científicos»664.
La perspectiva ambiental aparece, de forma primaria, como parámetro en la configuración del mercado interior de productos transgénicos, si bien ha de considerarse, asimismo, como fundamento de la intervención en este ámbito665.
La protección de la salud humana y del medio ambiente exigen que se preste la atención debida al control de los riesgos derivados de la liberación intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente666. El...
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