Medidas que se podrían implantar en España
| Autor | Fernando Santaolalla López |
| Cargo del Autor | Letrado de las Cortes Generales. Profesor Titular de Derecho Constitucional (excd.) |
| Páginas | 83-103 |
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Tras el rápido repaso al procedimiento legislativo de otros países de nuestro entorno, reconocidos por su solidez democrática, procede plantearse las posibles medidas que podrían implantarse entre nosotros para superar las contradicciones y limitaciones destacadas anteriormente.
Estos precedentes de Alemania, Francia, Italia y Reino Unido nos pueden servir de fuente de inspiración para acometer una posible reforma. Por tanto, lo primero que hay que destacar es que ninguna de las propuestas que luego siguen es algo novedoso o imaginativo. Se trata de medidas de las que se podrá discutir su implantación en España o incluso su bondad intrínseca. Pero desde luego no se podrá afirmar que impliquen cambios revolucionarios ni ocurrencias producto de una imaginación desligada de la realidad. Al contrario, todas ellas vienen respaldadas por su vigencia durante muchas décadas en estas cámaras europeas.
Somos conscientes de las dificultades de reforma de los reglamentos parlamentarios en un punto tan crucial como el procedimiento legislativo. El hecho de que desde su aprobación en 1982 apenas hayan sufrido reformas es bien expresivo de esta resistencia al cambio. Y no porque encierren graves
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dificultades técnicas o políticas: de hecho, leyes con mucha mayor repercusión social se han modificado en innumerables ocasiones.
No puede descartarse una oposición por motivos políticos. Ciertamente, las medidas que pasamos a esbozar podrían erosionar en alguna medida los intereses de algunos dirigentes y grupos. Pero no implican saltos al vacío, como lo demuestra su vigencia en estos otros países, donde gobiernos y mayorías no sufren especialmente por la existencia de unos procedimientos más participativos y coherentes. A la larga, estas reformas, en la medida que conlleven una mejora objetiva, pueden ser beneficiosas para todos.
Pero el enemigo más temible de la reforma del reglamento parlamentario, especialmente del Congreso, es la fuerza del precedente. Después de casi cuarenta años, este reglamento y todos los usos surgidos en torno al mismo han creado un profundo hábito entre nuestros diputados, un hábito que parece indisponerles frente las propuestas de cambio. Con el paso de los años, se ha producido un acomodo a los procedimientos existentes, una rutina que inhibe los intentos de reforma.
A pesar de todas estas dificultades, resulta obligado cumplir con el propósito de este trabajo, a saber, plantear medidas que mejoren la calidad de nuestro procedimiento legislativo y de lo que es su producto final, la ley que a todos obliga. Otra cosa es que las mismas lo consigan, extremo sobre el que tendrán que decidir otros.
A nuestro entender, la reforma del procedimiento legislativo debería partir de dos objetivos básicos: la racionalización del tiempo disponible y una mayor participación de los diputados.
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De este modo se aprovecharían todas las potencialidades de la Cámara, tanto política como jurídicamente.
Para lo primero debe buscarse una simplificación de trámites, según se expone más abajo. En la actualidad los proyectos sufren incidentes no siempre necesarios, consumiendo un tiempo que podría aprovecharse para un trabajo más profundo.
No es raro el caso de proyectos de ley que dormitan durante un tiempo prolongado tras su presentación pero que luego despiertan repentinamente, para acabar sufriendo una tramitación acelerada, como queriendo compensar la primera inactividad. Esa suspensión de la tramitación se consigue mediante las sucesivas prórrogas del plazo de enmiendas, que en ocasiones llega a multiplicar el plazo reglamentario34.
Pensamos que con otro sistema, ese tiempo podría aprovecharse para una tramitación más sosegada de los proyectos de ley, lo que probablemente incrementaría la calidad del proceso legislativo. Todo ello sin retrasar respecto a la situación actual el tiempo medio para la aprobación de los textos legislativos.
Otros posibles aspectos de la simplificación serían los relativos a las enmiendas a la totalidad, calificación de iniciativas, etcétera, según se expone más abajo.
Por su parte, son muchas las medidas que también podrían importarse para reforzar la dimensión legisladora de los parlamentarios, según requiere el artículo 66 de la Constitución (Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado). Lo mismo redundaría en un mayor prestigio de las cámaras y probablemente en una mayor calidad de las leyes. A ellas nos referimos en varios de los apartados siguientes.
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Una medida modesta, pero que puede contribuir a rebajar el burocratismo existente es que la calificación de los proyectos y proposiciones de ley y su reenvío la comisión competente se haga por el Presidente de la cámara, y no como hasta ahora por la mesa.
La razón es sencilla: la mesa se reúne una vez por semana (a veces ni eso), por lo que ha de aguardarse a la misma para que un trámite en principio simple, como es comprobar los requisitos formales, se haga. Si el competente fuese el presidente podría iniciarse inmediatamente el procedimiento, ganando algunos días. Y sobre todo se evitarían trámites innecesarios. Pues, como la práctica viene confirmando, no se producen problemas de calificación con las iniciativas legislativas, las cuales tienen que respetar requisitos muy elementales: en el caso de los proyectos del gobierno, su aprobación en Consejo de Minis-tros, un texto articulado con exposición de motivos y otros antecedentes, según exige el artículo 88 de la Constitución; en el caso de las proposiciones de ley, lo mismo salvo, claro está, su aprobación por el Consejo de Ministros (art. 124 RC).
El presidente del Congreso es un cargo institucional que ejerce de modo imparcial sus atribuciones. Por eso no hay que temer un ejercicio partidista o torticero de lo que se defiende.
Por lo mismo, debería ser el que determinase la comisión o comisiones competentes para dictaminar o conocer la iniciativa legislativa: en la mayoría de los casos no suele producirse controversia grave sobre lo anterior, por lo que esta atribución puede imprimir celeridad a los trámites. Esto es lo observado en Francia e Italia, mientras que en Alemania y Reino Unido es el pleno el que decide al efecto, sin intervención de un órgano semejante a la mesa.
Otra cosa es que en los casos dudosos el Presidente opte por consultar a la mesa. Y otra cosa es que pueda promoverse una reconsideración del acuerdo presidencial por los miembros de la mesa, un grupo parlamentario o una posible comisión afectada.
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En orden a hacer más fructífero el trabajo legislativo de los parlamentarios, resultaría conveniente ampliar el círculo de los participantes en el mismo, hasta ahora muy restringido. Para ello el concurso de varias comisiones, bien a título principal, bien a título consultivo, resulta una vía adecuada, según se produce en las cámaras de Francia, Alemania e Italia.
Lo primero (varias comisiones dictaminadoras) sería apli-cable en los proyectos con claras partes diferenciadas, más habituales de lo que sería deseable. De esto modo, se recabaría el dictamen de dos o más comisiones sobre las partes de la iniciativa que inciden en su ámbito de competencia. Luego una de ellas asumiría la refundición de los dictámenes correspondientes con vista a su presentación al pleno.
Pero también puede ocurrir que un proyecto con un claro perfil material incluya algunas disposiciones sobre cuestiones diferentes. En este caso se podría designar junto a la comisión dictaminadora, una o varias comisiones consultivas, que emitirían un parecer sobre esas concretas disposiciones que caen en el ámbito de su competencia.
Con estas medidas, al ampliar el círculo de los participantes directos, se reforzaría la faceta democrática de las leyes y posiblemente su calidad. Frente al sistema actual, concentrado en unos pocos portavoces, la fórmula propuesta ampliaría el círcu lo de participantes, estimulando la dedicación de los diputados. Y se profundizaría en una verdadera especialización de las comisiones, ya que cada una se ocuparía de la faceta que directamente le atañese.
En estos casos, la decisión de reenvío podría mantenerse en favor de la mesa o bien otorgarla al Presidente, una vez oído este órgano o la junta de portavoces.
También debería ser factible que los grupos y las propias comisiones afectadas pidiesen la reconsideración del acuerdo
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de adscripción. Aquí como en otros puntos abogamos por incrementar la flexibilidad del procedimiento.
Cuestión importante dentro del procedimiento común es determinar cuántas lecturas o debates en pleno ha de sufrir una iniciativa legislativa y, en concreto, los proyectos del Gobierno.
En este punto no existe una respuesta unívoca en la legislación comparada. Francia e Italia se inscriben en la modalidad, también tradicional en España, de una sola lectura, que se produce tras la conclusión de la fase de comisión. Por el contrario, las cámaras británicas y la alemana conocen hasta tres lecturas, de las cuales al...
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