Medidas en materia de intermediación laboral y trabajo temporal
| Autor | Miguel Rodríguez?Piñero Royo |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Sevilla |
| Páginas | 309-349 |
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Grupo de Investigación PAI SEJ–322 1
A estas alturas es claro que el profundo proceso de reformas de nuestra legislación laboral provocado por la crisis financiera mundial, el de mayor alcance e intensidad que ha experimentado ésta desde la transición democrática, ha supuesto también una importante renovación de nuestro Derecho del Empleo. Casi todos los grandes paquetes normativos que se han aprobado durante este período han incluido medidas no sólo de fomento del empleo sino también de reordenación de los elementos esenciales de nuestro mercado de trabajo. La Ley de Empleo ha sido objeto, así, de tantas reformas como el Estatuto de los Trabajadores o la Ley General de Seguridad Social, y algunas de éstas han sido muy relevantes2. Por ello se ha distinguido una verdadera “reforma del mercado de trabajo” junto a la “reforma laboral” en sentido estricto; y entre una y otra existen conexiones y coincidencias pero también notables diferencias.
Como he señalado en otros trabajos anteriores, en las reformas del período 2010–2013 hay tanto medidas calificables como un verdadero
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“Derecho de la Emergencia” como otras con vocación de estabilidad, que parecen indicar las líneas básicas de ordenación de nuestro Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en el siglo XXI. Lo mismo puede decirse del sector de éste que nos ocupa, el Derecho del Empleo. Tenemos, así, normas de urgencia, un “Derecho del empleo de la crisis”; y también un verdadero “nuevo Derecho del Empleo”, construido sobre sus propios principios. La dificultad en delimitar lo uno de lo otro estriba en el enorme volumen de intervenciones que se han producido en este campo, como era previsible. La presión del desempleo y las particularidades de éste en España, que no se limitan a su disparado tamaño, han obligado a los gobiernos de este período a aprobar una sucesión de Reales Decretos–Leyes de manera compulsiva, dibujando un marco regulador complejo y difícil de gestionar.
Analizando la Ley 11/2013 desde esta perspectiva, no cabe duda de que nos movemos en el campo de las medidas coyunturales, dirigidas a atacar los grandes problemas inmediatos de nuestro empleo. Vamos a encontrar sobre todo medidas de fomento del empleo, muchas de ellas con una vigencia predeterminada.
Las reformas con vocación de permanencia de este período se han producido sobre todo en el ámbito de los operadores del mercado de trabajo, dando lugar a la implantación de un nuevo modelo de regulación de la intermediación y otros servicios relacionados con el empleo. En efecto, la crisis económica nos impacta cuando nuestro modelo era todavía uno de transición, cuya implantación había comenzado con el RDL 18/1993 y que continuó durante las dos décadas siguientes3. Se trataba de una ordenación de los servicios en el mercado de trabajo caracterizada por las siguientes notas:
– Claro protagonismo de los operadores públicos, tanto en cuanto a la prestación de servicios como en el control del funcionamiento del mercado de trabajo, y de sus actores.
– Importantes limitaciones a la iniciativa privada, que se limitaba al trabajo temporal y a la colocación no lucrativa, uno y otra sujetas a autorización administrativa.
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– Voluntariedad relativa en el uso de los servicios prestados por operadores públicos.
– Contractualización de estos servicios, desde el punto de vista de trabajadores y demandantes de empleo.
– Fuerte descentralización, territorial y funcional, con una responsabilidad fundamental de los servicios públicos de empleo auto-nómicos en la prestación de servicios y el control del mercado.
– Limitada regulación de los servicios relacionados con el empleo, que afectaba exclusivamente a la intermediación y a la puesta a disposición de trabajadores.
Este modelo, que se ha llamado de transición, sustituye al vigente anteriormente durante décadas, denominado tradicionalmente como socialdemócrata. Y se le llamó así en tanto supuso una liberalización relativa y parcial del mercado de los servicios relacionados con el empleo, sin permitir el desarrollo de un verdadero sector empresarial en éste, con la única excepción de las ETT. La contradicción de admitir la iniciativa privada en la intermediación pero excluir el lucro de ésta hizo que se considerase no como una solución definitiva, sino como una primera fase en el tránsito a un modelo completamente liberalizado, que es el que vino a establecerse con el Derecho del Empleo de la crisis.
La puesta en práctica de este modelo, iniciada con la Ley 35/20104, ha supuesto entre otras cosas:
– La admisión de la intermediación privada lucrativa.
– La regulación de la recolocación.
– La ampliación de los espacios de actuación de las ETT, limitando algunas de las restricciones legales a su uso.
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– La posibilidad de que las ETT prestaran una pluralidad de servicios, además del propio de poner trabajadores a disposición de empresas usuarias.
– La imposición del uso de la recolocación en los procedimientos de despido colectivo.
En este importante proceso de reordenación de nuestro Derecho del Empleo la Ley 11/2013 tiene un papel ambivalente. En lo que se refiere a medidas de fomento del empleo y a tratamiento específico de algunos colectivos de trabajadores, sus medidas son importantes; no así, sin embargo, en lo relativo a los operadores del mercado de trabajo, dónde mayores y más incisivas han sido las transformaciones durante la crisis. La norma que estudiamos tiene un impacto muy pequeño en los actores y servicios relacionados con el empleo, lo que a este estudio particular interesa. Y ello aunque la Ley 11/2013 contenga un capítulo monográfico sobre esta cuestión, con el título, bastante grandilocuente y exagerado como se comprobará, de “Mejora de la Intermediación”; y a pesar de que en su Exposición de Motivos se anuncie, que “el capítulo IV incorpora medidas relacionadas con la mejora de la intermediación laboral, cuya eficacia hace necesario eliminar cualquier traba que obstaculice la rápida cobertura de los puestos de trabajo disponibles permitiendo que cualquier persona tenga conocimiento de las ofertas de empleo”. No nos encontramos ante una intervención en nada comparable a la que podíamos encontrar en la Ley 35/2010 o en la Ley 3/2012, en la que encontrábamos capítulos con denominación o contenidos similares5.
Estas medidas no tienen a priori una duración determinada. Es probable, por el contrario, que se conviertan en elementos permanentes en el funcionamiento de nuestro Sistema Nacional de Empleo. Su alcance, la intensidad de los cambios que producen, es muy pequeño, afectando a aspectos muy particulares y puramente técnicos del funcionamiento del sistema. Éste, el nuevo modelo de intermediación y de servicios relacionados con el empleo, estaba ya diseñado a partir de 2012 y de las reformas del Gobierno Popular6. Faltaba sin embargo su puesta en funcionamiento real, y a esto sí vienen a contribuir estas medidas que ahora se analizan.
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Las medidas que contiene la Ley 11/2013 en materia de intermediación presentan otro aspecto, además del que acabamos de ver de continuación de una serie de cambios legislativos en la regulación de los servicios relacionados con el empleo. Se presentan también como desarrollo la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013–2016. En esta Ley se desarrollan un primer conjunto de medidas que se espera tengan un impacto positivo a la hora de reducir la tasa de desempleo juvenil y de mejorar la calidad y la estabilidad en el empleo. El Título I, dentro del que encontramos el capítulo IV con las medidas de mejora de la intermediación laboral, se dedica a esta tarea, y todas las medidas que contiene coinciden con algunas de las actuaciones previstas en la EEEJ.
Concretamente, las intervenciones que analizamos se identifican como medidas de alto impacto a corto plazo, a las que se llama “de choque”. Son un total de 15 medidas cuyos efectos se esperan a corto plazo y se encuentran relacionadas con la educación y la formación, los estímulos a la contratación, el emprendimiento y la mejora de la intermediación. Con mayor detalle, la creación del Portal Único de Empleo se presenta como la medida nº 11 de las 15 de alto impacto a corto plazo.
La primera de las medidas que encontramos en esta norma se enmarca en una de las líneas fundamentales de política del Derecho en la ordenación del mercado de trabajo, la colaboración público–privado en los servicios relacionados con el empleo7. Como se ha visto, las leyes anteriores han ido de manera consistente ampliando los espacios para la iniciativa privada en estos servicios, admitiendo la colocación privada, regulando la recolocación y permitiendo a las ETT acumular una pluralidad de funciones. La Ley 11/2013 va a actuar ahora en otro plano, en el de los mecanismos de cooperación que se pueden establecer entre los SPE y los operadores privados; plano éste que ya había sido ordenado en parte, fundamentalmente a través de la figura del convenio de colaboración entre estos sujetos; pero que no se había adaptado de manera completa a lo que suponía la aparición de la intermediación lucrativa en nuestro país.
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De ello se ocupa el artículo 15 de la Ley 11/2013, que lleva por título “Formalización conjunta de acuerdos marco para la contratación de servicios que faciliten la intermediación laboral”. Lo que se va a hacer es facilitar la celebración de acuerdos y contratos entre estos opera-dores y las administraciones públicas que permitan articular...
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