Medidas de fomento al empleo y Reglamento 2204/2002/CE de la Comisión, de 12 de diciembre de 2002, sobre la...
| Autor | Marta Moreno Marcos |
| Cargo | Becaria FPI. UPV/EHU. |
| Páginas | 261-278 |
Medidas de fomento al empleo y Reglamento 2204/2002/CE de la Comisión, de 12 de diciembre de 2002, sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales para el empleo. (A propósito de la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 14 de abril de 2005)
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El motivo central que llevó a la constitución de una CEE fue el de construir un mercado común sin barrea-Page 262ras donde imperara la libre competencia. Esta Comunidad Económica necesitaba en consecuencia de un sistema reforzado de defensa de las condiciones del mercado para que no fueran falseadas, otorgándose una prioridad especial a este objetivo sobre todos los demás. Es por eso por lo que la Comunidad tiene en esta materia original competencia exclusiva y los EE. MM. tienen que acatar las normas y decisiones comunitarias al respecto.
La disciplina europea de las ayudas estatales encuentra su fundamento jurídico precisamente en el Capítulo del Tratado dedicado a la política de defensa de la competencia. Esta disciplina, -que por otro lado no cobró toda su importancia hasta llegada la década de los 70- trata de coartar la liberalidad de los Estados miembros para otorgar ayudas (de cualquier naturaleza) a las empresas ya que podrían falsear o amenazar falsear la libre competencia en el mercado común e infringir el principio de igualdad entre agentes económicos en una economía librecambista1.
La problemática fundamental que caracteriza a la disciplina de las ayudas de Estado es su interdisciplinariedad. Los actos de liberalidad, en forma de subvenciones públicas u otro tipo de medidas, han sido tradicionalmente utilizados por los Estados como fuente de incentivo a la correcta aplicación de las normas, o como premio por la consecución de una política concreta. Por otro lado, y puesto que el concepto de ayuda al que alude el art. 87.1. TCE2 es sumamente abierto, casi cualquier tipo de intervención por parte del Estado a favor determinadas empresas puede ser (y es) fiscalizado por la Comisión, independientemente del objetivo que dichas intervenciones persigan. Por lo que (según una parte de la doctrina) en numerosas ocasiones, las instituciones europeas se han «infiltrado» subrepticiamente en materias de las que los Estados miembros ostentan la competencia de actuar y en concreto en aquellas que conciernen a las políticas sociales y de empleo.
En el recurso C-110/03 Reino de Bélgica contra Comisión, Bélgica trata de plantear al Tribunal de Justicia que responda con claridad sobre si la Comisión es competente para que desde la materia de defensa de la competencia regule cuestiones que inciden en materia de empleo. Son varios los motivos que arguyen las autoridades belgas para defender que el Reglamento 2204/2002/CE relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del TCE a las ayudas para el empleo es nulo. Pero lejos de buscar una respuesta concreta a cada uno de ellos, el núcleo del recurso consiste a mi entender en aclarar la interminable pugna aún sin resolver entre dos disciplinas en apariencia contradictorias, esto es, el buen funcionamiento del mercado interior y la política de pleno empleo.
Finalmente, el tribunal resuelve cada uno de los motivos alegados sin adentrarse en juicios de ponderación (léase objetivos sociales vs. económicos) en los que admite muy tímidamente que la Comisión tiene la obligación de respetar la coherencia de los artículos 87 a 89 TCE con otras disposiciones del Tratado, Page 263 como lo es el artículo 127 TCE referente a la política de empleo. Es por eso por lo que algunas de las cuestiones que se trataron en el asunto C-110/03 Reino de Bélgica vs. Comisión, pueden servir de utilidad para informar a aquéllos a quienes les puedan interesar los argumentos que utilizó el TJCE referente al Reglamento que regula la exención de notificación de las ayudas al empleo3 otorgadas por los Estados miembros.
En efecto, el marco jurídico al que se hace referencia en el asunto C-110/03 es complejo. Por un lado, está la disciplina europea de las ayudas de Estado, por otro, la de los principios generales del Derecho comunitario, y por último, hay que tener en cuenta los objetivos perseguidos por la Unión dispuestos en otros artículos del Tratado de la CE.
En primer lugar, cabe recordar que la disciplina europea de las ayudas de Estado se encuentra regulada en los artículos 87 a 89 del TCE. La característica principal que define esta disciplina es que hasta muy recientemente las disposiciones originarias del Tratado no habían sido desarrolladas en forma de Derecho comunitario convencional (léase normas de hard law). La forma más habitual de este Derecho había sido por el contrario, la de la aprobación por parte de la Comisión Europea de Directrices, u otro tipo de reglas de normatividad más blanda tales como cartas, recomendaciones o dictámenes que «codificaban» las propias Decisiones de la Comisión y que estaban dirigidas a las autoridades de los Estados miembros, basándose en la experiencia que en su tarea de control había adquirido dicho órgano.
El del control de las ayudas de Estado es por lo tanto un Derecho construido en el case by case con la finalidad de reforzar su aplicación y no perder de este modo el control discrecional que la Comisión detenta en la materia. Hay que esperar hasta finales del siglo XX para ver ponerse en marcha los mecanis
mos previstos en el artículo 89 TCE4, esto es para que el Consejo mediante un Reglamento habilitador autorizara a la Comisión a que regulara mediante Reglamentos la excepción de notificación de determinadas ayudas, y en concreto de las denominadas ayudas horizontales ex art. 87,3TCE5.
Finalmente, en 1998, se adoptó el Reglamento 994/98/CE del Consejo de 7 de mayo de 1998 sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea a determinadas categorías de ayudas de Estado horizontales (DO L 142 de 14.5.1998, p1-4) con la finalidad de lograr (tal y como establece el quinto considerando del Reglamento citado) mayor transparencia y seguridad jurídica en el control de las ayudas, además de para garantizar una supervisión Page 264 efectiva y eficaz, y simplificar la labor administrativa sin debilitar el control de la Comisión6.
Otra de las causas que invitaron el Consejo a dar un paso adelante hacia la aprobación del Reglamento 994/98/CE fue la constatación realizada a partir de la experiencia adquirida por la Comisión en el control de las ayudas de Estado de que en numerosas ocasiones la mayoría de las ayudas horizontales eran calificadas como «compatibles» con el mercado interior por no falsear de manera tan gravosa como otras (ayudas) las condiciones del mercado. Esta razón llevó a la Comisión a plantearse la necesidad de dirigir sus esfuerzos hacia el control de otro tipo de ayudas incompatibles con el mercado7, animando a los Estados miembros a la reorientación de las ayudas hacia objetivos horizontales que además pudieran apoyar los objetivos marcados por la Estrategia Europea para el Empleo8.
La razón por la que las ayudas horizontales gozan del beneficio de excepción de notificación estriba en que dichas ayudas están dirigidas a paliar las deficiencias del mercado y, por lo tanto, no falsean la competencia en el mismo grado que las ayudas sectoriales o las ayudas ad hoc9.
Pero las ayudas horizontales deben, sin embargo -para estar eximidas de la obligación de notificar- cumplir con ciertos requisitos (umbrales referidos a su duración y cuantía, así como respeto a los límites que se imponen en cuanto a los beneficiarios a los que están dirigidas dichas ayudas) tal y como dispone el llamado Reglamento «habilitador» o enabling Regulation 994/98/CE. Según el artículo 1 del Reglamento citado, las ayudas que pueden ser compatibles con el mercado interior son aquéllas dirigidas a la pequeña y mediana empresa, las ayudas a la investigación y desarrollo, ayudas al empleo y la formación, las dirigidas a la protección del medio ambiente, y aquellas ayudas que se ajusten al mapa aprobado por la Comisión para cada Estado miembro a efectos de la concesión de ayudas regionales10.
La Comisión, siguiendo el mandato del Reglamento «habilitador» adoptó en el año 2001, y por vez primera tres Reglamentos, abriendo «un nuevo capítulo en la historia del control de las ayudas de Estado»11. Estos serí-Page 265an, el Reglamento 68/2001, de la Comisión de 12 de enero de 2001 relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del TCE a las ayudas a la formación12, modificado a su vez por el Reglamento 363/2004 de 25 de Febrero de 2004 por el que se modifica el Reglamento (CE) no 68/2001 relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas a la formación13, el Reglamento (CE) n
Un año más tarde, el 12 de diciembre de 2002, la Comisión aprobó el Reglamento 2204/2002/CE, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del TCE a las ayudas para el empleo16. El Reglamento 2204/2002/CE (en adelante el Reglamento impugnado), al igual que los anteriores (para PYMES, formación o ayudas de «minimis») es adoptado por la Comisión como consecuencia de la autorización dictada por el Consejo Europeo a través del Reglamento 994/98/CE y por tanto, sería precisamente este Reglamento 994/98/CE la base jurídica en la que se fundamenta el Reglamento de ayudas al empleo 2204/2002/ CE impugnado, tal y como consienten los art. 89 y 88,3 TCE.
No cabe duda de que el Reglamento 2204/2002/CE, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 TCE a las ayudas para el empleo, puesto que trata de controlar las ayudas que se dirigen a la creación de puestos de trabajo, prescribe situaciones que inciden o incluso que pueden determinar las políticas de los Estados miembros a favor del empleo, ya que la técnica de fomento utilizada por los poderes públicos resulta limitada por el mismo, a la vista de los requisitos que exigen los Reglamentos 994/98/CE y 2204/2002/CE respectivamente.
Este argumento abre precisamente el otro vértice, que completa el marco normativo del asunto C-110/03 objeto de estudio, que es el de determinar si efectivamente la Comisión actúa conforme a los principios generales de derecho comunitario cuando regula las ayudas al empleo y por otro lado, si se fundamenta en la base jurídica apropiada.
Según el principio de subsidiariedad (junto con el de proporcionalidad, pues se dice que juegan de forma combinada)17, las Instituciones europeas (dentro de las funciones que les han sido conferidas) solo pueden actuar en los ámbitos que no son de su competencia exclusiva en la medida en que «los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y por consiguiente puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada a nivel comunitario»
En el asunto C-110/03 se discute una cuestión competencial, la de si puede la Comisión a través de un Reglamento que normaliza las Page 266 ayudas a favor del empleo, justificado en el buen funcionamiento del mercado, causar una injerencia en las competencias de los Estados miembros para diseñar sus políticas de fomento, creación o mantenimiento de puestos de trabajo19. El Reino de Bélgica, para justificar su tesis afirmativa a esta cuestión, acude al artículo 137 TCE donde no se confiere a la Comisión poderes para aprobar Reglamento alguno en materia social.
Además las autoridades belgas denuncian vulneración del principio de coherencia de las actuaciones de la Comunidad. Argumenta, que el Reglamento impugnado supone una infracción al principio de coherencia porque las regiones belgas tienen competencia exclusiva para llevar a cabo las políticas de empleo, y el Reglamento 2204/2002/CE limita los poderes de actuación de dichas regiones cuando dispone una lista exhaustiva de lo que debe entenderse por trabajador «desfavorecido» (ex art. 2f del Reglamento 2204/2002/CE). Otros principios que alega Bélgica como vulnerados serían, el principio de seguridad jurídica (por no establecer la Comisión en el Reglamento 2204/2002/CE una definición de ayuda pública ex. art. 87,1 TCE), y el de vulneración del principio de no discriminación por establecer el Reglamento impugnado un régimen más estricto que el anterior regulado en las Directrices sobre ayudas al empleo (95/C 334/04)20.
La Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 14 de abril de 2005, (Asunto C-110/03) resuelve el recurso de anulación del Reglamento 2204/2002/CE de la Comisión de 5 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del TCE a las ayudas estatales para el empleo21 interpuesto por el Reino de Bélgica.
Este recurso de anulación viene motivado por tres motivos: 1. Vulneración del Reglamento 994/98/CE del Consejo de 7 de mayo de 1998, sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del TCE a determinadas categorías de ayudas de Estado horizontales (DO L 142 de 14.5.1998 p 1-4). 2. Vulneración de principios generales de derecho comunitario como los de seguridad jurídica, subsidiariedad, proporcionalidad, coherencia y no discriminación. 3. Haberse adoptado (dicho Reglamento 2204/2002/CE) con una base jurídica erróneamente aplicada.
El primer motivo del recurso se asienta en la afirmación de que el Reglamento 2204/2002/CE vulnera las exigencias normativas del Reglamento 994/987CE del Consejo de 7 de mayo de 1998 por varias razones. Según el considerando 5 del Reglamento «habilitador», los Reglamentos que adopte la Comisión deben propiciar «mayor transparencia y seguridad jurídica». El Reino belga afirma que el Reglamento 2204/2002/CE adolece de falta de claridad tanto en su contexto como en sus preceptos. Arguye además que el Reglamento impugnado no garantiza la transparencia, ni la seguridad jurídica en materia de ayudas al empleo, y que hace más estricto el régimen aplicable, infringiendo los términos de la autorización concedida por la norma habilitadora.
En cuanto a la falta de claridad del Reglamento 2204/2002/CE, cabe distinguir dos líneas argumentativas por parte del Reino belga. En primer lugar, hace referencia a la falta de claridad por superposición de normas con respecto al Reglamento impugnado, y en segun-Page 267do lugar por algunas incongruencias de las que adolece el propio texto en su articulado.
Así, el Reino belga afirma que el ámbito de aplicación de la regulación combatida coincide parcialmente con el de las líneas Directrices sobre ayudas de Estado de finalidad Regional (DO C 74 p.9), así como con el de las Directrices multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión, y también con el Reglamento 70/2001, de 12 de enero de 2001 relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 TCE para las pequeñas y medianas empresas.
El tribunal rechaza los motivos de Bélgica distinguiendo entre hard law y soft law. En cuanto al argumento aludido por Bélgica sobre la falta de claridad del Reglamento impugnado a causa de la superposición de normas, el tribunal asegura que no existe «oscuridad» alguna para aplicar la normativa, ya que en caso de conflicto entre normas aplicables, las disposiciones del Reglamento 2204/2002/CE prevalecerían sobre lo que comúnmente se conoce como soft law22.
Por el contrario, para aclarar si hay superposición entre el Reglamento 70/2001/CE sobre ayudas a las PYME con la del Reglamento 2204/2002/CE sobre ayudas al empleo, el tribunal se limita a dictaminar que, ambos Reglamento son «autónomos» entre sí y que persiguen objetivos distintos23, por lo que concluirá que «ni las condiciones de aplicabilidad ni sus ámbitos de aplicación coinciden totalmente». El tribunal, sin introducir otro fundamento, desestima finalmente este motivo por considerar que el Reino de Bélgica no consigue probar de manera suficiente que el hecho de que se superpongan disposiciones de dos Reglamentos [el art. 4.6.b) del Reglamento 70/2001CE con el art. 4.4.c) del Reglamento 2204/2002/CE] perjudique la claridad del Reglamento impugnado24.
En cuanto a la falta de claridad por ciertas incongruencias observadas por la demandante dentro del texto del Reglamento, se citan a continuación algunas consideraciones de interés que realiza el Tribunal acerca del ámbito de aplicación del Reglamento 2004/2002/CE (II.1.1.) y que se centran fundamentalmente en dos aspectos: 1. Cuáles son los sectores económicos a los que se refiere el Reglamento 2204/2002/CE y 2. Cuál es la definición de trabajador desfavorecido25. Page 268
En segundo lugar, el Reino de Bélgica plantea una infracción del Reglamento «habilitador» en cuanto a que el Reglamento impugnado codifica un régimen más estricto que el anterior.
El artículo 1 del Reglamento 2204/2002/ CE establece el ámbito de aplicación general de la norma disponiendo que «el presente Reglamento se aplicará a la ayudas concedidas en todos los sectores» (apartado 2) pero exceptúa las actividades relacionadas con la producción, transformación y comercialización de productos que figuran en el anexo 1 del Tratado, a los sectores de la minería, de la construcción naval, y del sector del transporte. Tampoco se aplica a la ayuda relacionada con actividades de exportación o a la ayuda condicionada a la utilización de productos nacionales en lugar de importación.
El artículo 4.3 del Reglamento 2204/2002/ CE establece que «cuando se cree empleo en zonas o sectores que puedan beneficiarse de ayuda regional en virtud de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 87(...)», las ayudas no pueden sobrepasar ciertos límites basados en criterios como los de la intensidad de la ayuda, tamaño de la empresa y envergadura del proyecto de inversión. Este artículo finaliza disponiendo que «cuando se cree empleo en la producción, transformación y comercialización de los productos que figuran en el anexo 1 del Tratado en las zonas desfavorecidas a tenor (...) se aplicarán estos límites más elevados de ayuda o en su caso, los límites de ayuda más elevados de dicho Reglamento (Reglamento1257/1999/CE del Consejo)».
Ante esta contradicción el tribunal aclara que el artículo 1 del Reglamento 2204/2002/ CE se refiere al «ámbito de aplicación general», mientras que el artículo 4,3 sólo se refiere a los regímenes de ayudas para la creación de empleo en zonas o sectores que pueden beneficiarse de una ayuda regional. De ahí que se desprenda que el artículo 4,3 se considera como una lex especialis, respecto del citado artículo 1, de modo que el artículo 4 se aplica con prevalencia sobre el 1.
En cuanto a cuál es la definición de «trabajador desfavorecido»26 el Reino de Bélgica pide la aclaración de varios conceptos. En primer lugar, pide al tribunal que le precise el término de «joven», y en particular sobre si dicha definición precisa que los jóvenes son desfavorecidos por tener 25 años, o si deben cumplir también el requisito referente a la inexistencia de un primer empleo fijo remunerado.
Ante esta pregunta el tribunal responde que el sentido y finalidad de la norma es «que puedan disfrutar de las ayudas de Estado quienes tengan dificultades para introducirse en el mercado de trabajo al terminar su educación a tiempo completo en la medida en que los empleadores pueden considerar que tales personas son menos productivas, habida cuenta de su falta absoluta de experiencia profesional» (párr. 41). Por lo que finalmente, aclara en el párr. 42, que deberán responder acumulativamente a ambos criterios: o bien ser menor de 25 años, o bien si se es mayor, haber terminado su educación a tiempo completo en los dos años anteriores. Y por otro lado, no haber tenido antes un primer empleo fijo remunerado27. Page 269
En la segunda parte del primer motivo, el Reino de Bélgica alude a que el Reglamento 2204/2002/CE se excede de las normas prescritas por el Reglamento 994/98/CE habilitador. Bélgica aduce que el artículo 1 del Reglamento 994/98/CE exige una mera codificación por la Comisión de su práctica preexistente y excluye en consecuencia la adopción de nuevos criterios más estrictos.
El Tribunal responderá que no se puede deducir de la lectura del artículo 1 del Reglamento 994/98/CCE que el Consejo inste a la Comisión para que únicamente codifique la práctica preexistente con respecto a la compatibilidad de las ayudas sin poderla modificar28. De hecho el TJCE afirma que (parágrafo 53) «la Comisión estaba llamada implícitamente a servirse de la práctica de dicho órgano para definir los criterios de compatibilidad pero que la facultad normativa dada por el Consejo no puede sin embargo interpretarse en el sentido de que inste a la Comisión a limitarse a una codificación pura y simple de su práctica anterior y no utilizar su experiencia para establecer nuevos criterios incluso más estrictos que los existentes29.
En cuanto al segundo motivo, podemos establecer que puede a su vez subdividirse en función de los principios vulnerados en tres partes: 1. Vulneración de los principios de seguridad jurídica, subsidiariedad y principio de proporcionalidad; 2. Vulneración de los principios de proporcionalidad y de coherencia, con respecto al artículo 2f) del Reglamento 2204/2002/CE puesto que el Reglamento impugnado no contempla una lista exhaustiva de los llamados «trabajadores desfavorecidos» y 3. Vulneración del principio de no discriminación. Page 270
El Gobierno belga alega que el Reglamento impugnado vulnera el principio de seguridad jurídica en cuanto que dicho Reglamento 2204/2002/CE no define con claridad el concepto de ayuda de Estado establecido en el artículo 87,1 TCE por lo que considera que no es «un acto claro y previsible» (párr. 56 STJCE 14 de abril de 2005). Añade además que esta indefinición de «ayuda de Estado» por parte de la Comisión, conlleva la subsiguiente consecuencia para los Estados miembros de contraer la obligación de notificar todas aquellas medidas que fomentan el empleo.
Se vulneran por otra parte, los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad porque la redacción del Reglamento 2204/2002 /CE no ha tenido en cuenta la especificidad constitucional de los Estados miembros en particular aquellos de estructura federal, especialmente en aquellos Estados donde sus regiones detentan la capacidad de diseñar sus propias políticas de empleo.
A este argumento el Abogado General -en las Conclusiones presentadas el 16 de diciembre de 2004 en el asunto C-110/03- responde que el Reglamento impugnado trata de regular lo «singular» o «particular», no lo general. Es decir, la obligación de notificar expresada en el art. 88,3TCE es la regla general mientras que la no notificación es su excepción, por lo que concluye que la falta de definición de ayuda pública por parte de la Comisión no puede significar en ningún caso falta de seguridad jurídica. Añade el Abogado General que la exención de notificar está sujeta a una interpretación estricta, estando el Reglamento 2204/2002/CE destinado «a no agotar la materia sino a regular lo singular» (párr. 63).
La argumentación del TJCE es diversa pero igualmente desestimatoria. Señala el tribunal que el art. 87,3 TCE (donde viene regulada la compatibilidad de determinadas ayudas de Estado) no confiere a la Comisión potestad alguna para definir o interpretar el art. 87,1 TCE, y añade: «la Comisión no estaba facultada para dar una definición vinculante y general del concepto de ayudas de Estado» (párr. 58). Finalmente, el tribunal concluye que puesto que la Comisión actuó dentro de los límites de su competencia no vulneró los principios de seguridad jurídica, subsidiariedad y proporcionalidad.
Por lo tanto el tribunal, no entra a valorar la posible vulneración del principio de subsidiariedad en relación con la posible vulneración aducida por Bélgica, sobre su estructura constitucional federal. Al contrario, el abogado General Poiares Maduro dedica algunas reflexiones a este respecto señalando que el principio de subsidiariedad se aplica en las materias donde las instituciones comunitarias no detentan una competencia exclusiva. En este caso, el Abogado General declara, que en materia de política de defensa de la competencia, la Comunidad tiene potestad exclusiva por lo que afirma contundentemente que el «principio de subsidiariedad resulta (en este caso) inaplicable» (párr. 67).
El Gobierno belga argumenta que el artículo 2f) del Reglamento 2204/2002/CE dispone una lista exhaustiva de la categorías de trabajadores desfavorecidos que pueden disfrutar de las ayudas. En consecuencia, alega que «esta disposición vulnera el principio de proporcionalidad» porque, en opinión de las autoridades belgas, los gobiernos nacionales se ven privados de la posibilidad de llevar a cabo una verdadera política de reinserción de todos los trabajadores desfavorecidos en la medida en que alguno de ellos se incluyen en Page 271 dichas categorías por razón de particularidades locales, sin responder a la definición recogida en el Reglamento impugnado» (párr. 59 de la STJCE de 14 de abril de 2005).
En conclusión el Reino de Bélgica, deduce que el hecho de que se impida tener en cuenta las particularidades regionales y la política social de los Estados miembros, es desproporcionado en comparación con la necesidad de tener que notificar otro tipo de medidas favorecedoras a este colectivo para disminuir el paro.
El Abogado General alega por su parte que, según la jurisprudencia, el principio de proporcionalidad exige que los medios utilizados por una disposición comunitaria sean aptos para alcanzar el objetivo pretendido, y no vayan más allá de lo necesario. El señor Poiares Maduro añade que «a pesar de que el empleo reviste una importancia fundamental en la política económica y social, tanto de la Comunidad, como de los Estados que la integran30, no tiene igual trascendencia para la norma impugnada aunque le afecte» (párr. 72) ya que -tal y como afirma el Abogado General, en el asunto C110/03- el Reglamento 2204/2002/CE se promulga al amparo de la autorización por el Consejo a la Comisión a fin de facilitar la aplicación de los art. 87 y 88 TCE. Además se debe reconocer el poder discrecional del «legislador comunitario» cuando la competencia le incumbe en exclusiva a la Comunidad.
El Tribunal de Justicia, en este caso, también desestima el motivo del recurso esgrimiendo que el Reglamento 2204/2002/CE no vulnera el principio de proporcionalidad, ya que «no somete a favor de los trabajadores no contemplados en la definición que da de los trabajadores desfavorecidos, a ninguna nueva obligación» (párr. 62).
Para defender la tesis de la vulneración del principio de coherencia, el Reino de Bélgica argumenta que el Reglamento impugnado, obstaculiza en gran medida las políticas nacionales del mercado de trabajo que la Comunidad pretende, por otra parte, fomentar31(párr. 63), ya que establece una lista exhaustiva de las categorías de trabajadores desfavorecidos, vulnerando así el principio de coherencia de las actuaciones comunitarias.
En este caso, el tribunal admite tímidamente que deba existir una «coherencia» entre la defensa de los objetivos de mercado con la actuación de la Comisión en materia de empleo. Así, afirma que «efectivamente la Comisión debe velar por la coherencia necesaria entre su política en materia de ayudas y a su actuación en materia de empleo» (párr. 67). Además el tribunal hace referencia al art. 127 TCE el cual establece que la Comunidad contribuirá a un alto nivel de empleo mediante el fomento de la colaboración de los Estados miembros, que deberá tenerse en cuenta al formular y aplicar las políticas y medidas comunitarias (párr.65)32.
Pero añade a continuación el TJCE que cuando la Comisión intenta conciliar el objetivo de garantizar una competencia no falseada en el marco común con otros objetivos comunitarios como el fomento del empleo, dicha institución goza de una amplia discrecionalidad, lo cual implica valoraciones de Page 272 «tipo económico y social que deben efectuarse en el contexto comunitario» (párr. 67), declarando finalmente que el Reino de Bélgica no había expuesto ningún elemento dirigido a probar que la apreciación de la Comisión adoleciera de los vicios alegados y por tanto desestima también este motivo.
Para finalizar en sus alegaciones del segundo motivo del recurso, el Gobierno belga, afirma que cuando la Comisión aprueba (como sucede en este caso) un régimen de ayudas más estricto que el anterior (el existente con las Directrices para el empleo de 1995), que debe aplicarse a la ayudas nuevas, se está vulnerando el principio de no discriminación con respecto a las ya existentes.
La respuesta del tribunal vuelve a ser desestimatoria. En primer lugar, recuerda que el principio de igualdad de trato exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables, y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica. En este caso, asegura el TJCE que el Reglamento sobre ayudas al empleo trata de manera idéntica la concesión de ayudas conforme a regímenes establecidos tras su entrada en vigor. Es importante señalar que el tribunal, después de admitir que el Régimen establecido por el Reglamento 2004/2002/CE es más estricto que el anterior, aclara que dicha diferencia está justificada, ya que la Comisión «está perfectamente posibilitada para establecer un régimen más estricto de compatibilidad de las ayudas con el mercado común si la evolución del mercado y el objetivo de una competencia no falseada lo exigen». Para reafirmar este argumento, el tribunal añade, con respecto a los regímenes de ayuda existentes, que el Reglamento impugnado no tiene efectos retroactivos, con lo que finalmente el segundo motivo decae al igual que los anteriores.
Como último motivo del recurso, Bélgica alega que el Reglamento 2204/2002/CE se apoya en una base jurídica que ya no es válida desde la aprobación del Tratado de Ámsterdam. En efecto, este Tratado (aduce el Gobierno belga) introdujo el art. 137 TCE, según el cual la lucha contra la exclusión social es una materia compartida con los Estados miembros. El artículo 137,3 TCE, confía al Consejo la adopción por unanimidad de medidas en el ámbito de las «contribuciones financieras dirigidas al fomento y a la creación de empleo», y en consecuencia este artículo «no permite que el Consejo delegue en la Comisión facultades legislativas en dicha materia».
Ante esto, el tribunal establece que «en primer lugar, y aun suponiendo que el objetivo de la facultad dada por el Consejo a la Comisión fuera el fomento del empleo, tal facultad normativa no tendría por objeto privar al Consejo de la competencia que le corresponde con arreglo al artículo 137 TCE» (párr. 77).
Pero el tribunal prosigue aduciendo en la Sentencia de 14 de abril de 2005, que «en este caso, estamos ante un Reglamento con objetivo doble donde los actos deben fundarse en el objetivo preponderante o principal». Efectivamente el TJCE reconoce que el Reglamento impugnado incide en el fomento del empleo pero que su objetivo principal es determinar las ayudas que son compatibles con el mercado común y excluirlas de la obligación de notificación. De este modo, el Reglamento de excepción desarrolla correctamente el art. 87,3 TCE según el cual determinadas ayudas que persiguen objetivos de interés general pueden resultar compatibles con el mercado común en la medida en que sus objetivos justifican la distorsión de la competencia33. Se rechaza también este motivo. Page 273
La lectura del recurso suscita algunas consideraciones que me gustaría indicar a modo de conclusión. En primer lugar, desde el estricto análisis del recurso, y en segundo lugar, desde un punto de vista más general acerca de las ayudas al empleo y el papel que pueden jugar en el marco de la EEE.
En esta ocasión, se ha podido comprobar cómo cada uno de los motivos presentados por el Reino de Bélgica han sido desestimados por las argumentaciones del tribunal, que parece reforzar en este caso la supremacía de las políticas de la competencia sobre las de empleo.
En cuanto a la respuesta que da el Tribunal al primer motivo, esto es, que el Reglamento impugnado no infringe el mandato contenido en el Reglamento «habilitador» 994/98/CE, cabe destacar algunas de sus afirmaciones.
En primer lugar, cuando se hace referencia al conflicto entre normas me parece interesante que el tribunal establezca una regla de conflicto entre normas soft law y hard law, resolviendo que en ese caso prevalecen estas últimas sobre las primeras, y para reafirmar su argumento añade además que «las Directrices multisectoriales no tienen base jurídica, ni en el Tratado, ni en acto jurídico adoptado por éste». (párr. 33). A mi entender este argumento es incorrecto. Según la propia Jurisprudencia que indica el Tribunal de Justicia en este asunto para apoyar su argumento, la Comisión puede imponerse orientaciones para el ejercicio de sus facultades de apreciación mediante actos como las directrices, si contienen normas indicativas acerca de la orientación que debe seguir, y siempre que no se separen de las normas del Tratado (parágrafo 52 STJCE de 7 de marzo de 2002, asunto C-310/99 y parágrafo 62 de la STJCE de 4 de octubre de 2000).
En el texto de las Directrices comunitarias multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión C (2002) 31534, puede leerse en la introducción, que el objeto que persiguen es el de fomentar las inversiones iniciales o la creación de empleo ligada a tales inversiones, sobre la base de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado. Por lo tanto, de la lectura de las Directrices se puede concluir no solo que «no se separan del Tratado«, sino que descansan su base sobre él. Bien es verdad que dichas Directrices no vinculan al Tribunal de Justicia (tal y como proscribe la Sentencia TJCE de 7 de marzo de 2002) aunque contribuyan a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de la Comisión, pero no puede negarse, a mi modo de entender, el valor jurídico que detentan las recomendaciones de la Comisión.
En cuanto a la determinación del ámbito de aplicación del Reglamento 2204/2002/CE, el tribunal realiza una definición de «joven» que debe servir de guía vinculante a los Estados miembros en la definición de los planes nacionales de ayudas al empleo. En concreto, porque indica que para que a un «joven» se le apliquen los beneficios de excepción de notificación deben darse dos circunstancias acumulativamente, o bien ser menor de 25 años, o si se es mayor, haber terminado su educación a tiempo completo en los dos años anteriores sin haber tenido un empleo fijo remunerado antes.
En cuanto a las respuestas dadas en el segundo motivo acerca de la vulneración de los principios de Derecho comunitario, desta-Page 274caría en primer lugar, los argumentos indicados por el tribunal para desestimar la vulneración del principio de seguridad jurídica cuando indica que la Comisión (párr. 58) no está facultada para dar una definición vinculante y general del concepto de «ayudas de estado»35. Las autoridades belgas con este alegato tratan de denunciar algo que a mi parecer es el «talón de Aquiles» de la disciplina comunitaria sobre las ayudas de Estado, esto es la falta de definición vinculante de «ayuda». En efecto, la Comisión no tiene atribuido tal poder, únicamente tiene conferida la competencia para desarrollar el artículo 87,3TCE que regula las ayudas que pueden ser compatibles con el mercado36, pero esta ausencia debe ser paliada. El hecho de que no exista un listado de comportamientos prohibidos que se ajuste al artículo 87,1 TCE no es coherente con el control ex post que consecuentemente supone la aprobación de los «bloques» de excepción. A estos efectos, una definición otorgaría mayor seguridad jurídica a los Estados interesados, ya que podrían cotejar a la luz de una definición vinculante si un plan de fomento concreto se ajusta o no a la normativa europea de excepción.
Otra cuestión interesante aludida en el segundo motivo del recurso versa sobre el principio de coherencia. El TJCE, ante la denuncia que realiza el Reino de Bélgica acerca de la falta de coherencia de la actuación comunitaria, reconoce que la Comisión debe velar por la coherencia necesaria entre su política en materia de ayudas y la actuación comunitaria en materia de empleo. En apoyo de esta afirmación, el tribunal menciona el art. 127 TCE admitiendo (en mi opinión) de manera implícita que una política de ayudas de Estado puede ser funcionalmente adecuada para apoyar los objetivos de creación de empleo y en concreto los indicados por la EEE37.
Pero para justificar la desestimación del motivo alegado en el litigio añade que en materia de ayudas de Estado la Comisión «goza de una amplia facultad discrecional cuyo ejercicio implica valoraciones de tipo económico y social que deben efectuarse en el contexto comunitario, ante lo cual TJCE solo puede limitarse a examinar si las decisiones de la Comisión adolecen de error manifiesto, o de desviación de poder, o si la autoridad de que se trata ha sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación» (párr. 68). En este caso, el Tribunal no entra a valorar el esquema de distribución de competencias y atribuciones a las que se hace referencia, autorestringiendo sus alegatos a la complejidad económico-social del asunto en cuestión. Cabe criticar también esta actitud del TJCE ya que -a mi entender- debería precisar con mayor exactitud las cuestiones que le son interpeladas, independientemente de la complejidad de las circunstancias que Page 275 alega, a fin de garantizar un mayor control judicial en la materia.
En último término apuntaré una aclaración que se realiza en la sentencia acerca de la vulneración del principio de no discriminación, alegado en la tercera parte del segundo motivo (punto II.2.3.). Las autoridades comunitarias establecen que el Reglamento impugnado no vulnera el principio de no discriminación porque está justificado que -por la evolución del mercado común y por el objetivo de una competencia no falseada- la Comisión establezca condiciones más estrictas que las establecidas en el régimen anterior de 1995. Éste es, a mi parecer, el argumento que con mayor claridad determina que los objetivos económicos predominan sobre los sociales en el Reglamento 2204/2002/CE, ya que al contrario que en la respuesta a la anterior denuncia, el tribunal indica que la razón fundamental que justifica la revisión de los Reglamentos de excepción se basa exclusivamente por motivos de evolución del mercado.
Para finalizar con las observaciones referentes al recurso en cuestión me detendré brevemente en las afirmaciones que se realizaron en el tercer motivo de nulidad del Reglamento 2204/2002/CE. Me parece interesante subrayar este último alegato ya que el Tribunal de Justicia establece que la base jurídica de la que parte el Reglamento 2204/2002/CE de ayudas al empleo no es la del artículo 137,3TCE, sino la del art. 89 y 87,3 TCE (enmarcado dentro de la política de la competencia y no dentro de la política de empleo). Para realizar esta alegación distingue el tribunal entre objetivo preponderante o principal, y objetivo accesorio del Reglamento impugnado, calificando el objetivo de creación de empleo perseguido por el Reglamento 2204/2002/CE como objetivo «accesorio», ya que su objetivo principal es el de desarrollar aquellas ayudas que puedan resultar compatibles con el mercado común en la medida en que justifican la distorsión de la competencia. Esta contundente afirmación parecería la señal indiscutible de que los tribunales europeos consideran predominante los objetivos de mercado sobre los de empleo. Pero a mi entender -quizás en un exceso de mitificación del régimen comunitario de las ayudas estatales- el Tribunal, en la línea de las directrices que se apuntan a continuación, sugiere una superación del debate existente en torno al choque «peligroso38» (tal y como ha sido calificado por algunos autores) entre los objetivos sociales y económicos.
Desde un punto de vista de conjunto, lo primero que cabe destacar sobre los bloques de excepción es que existe al menos de forma aparente una relación entre el control comunitario de las ayudas de Estado con el papel que juegan las ayudas orientadas hacia objetivos horizontales en el marco de la Estrategia Europea para el Empleo39 la cual integra entre sus nuevos objetivos definidos en las Directrices integradas para el crecimiento y el empleo (2005-2008), COM (2005)141 final, la atracción de más personas para que se incorporen y permanezcan en el mercado de trabajo40. Page 276
Por iniciativa también de la Comisión bajo la dirección de la Comisaria Neelie Kroes, el Plan de Acción de Ayudas Estatales establece como objetivo la importancia de crear una política de ayudas estatales en la Comunidad, señalando no solo su utilidad para la defensa de la igualdad de condiciones de la empresa en el mercado interior, sino su validez como instrumento para apoyar otros objetivos del Tratado más concretamente los que marca la Estrategia Europea para el Empleo41. Pudiéndose afirmar que desde que existe en Europa una estrategia propia para la creación de empleo42 se ha abierto una nueva orientación del control sobre las ayudas estatales.
El nuevo giro dado en la política de empleo europea, tras la adopción de las Directrices Integradas 2005-2008, pone el acento en diseñar políticas complementarias (esto es, conseguir la coordinación entre políticas macro y microeconómicas y de empleo) para conseguir un único fin: el crecimiento y el empleo. Desde este punto de vista, una política europea de ayudas públicas podría ser un útil instrumento económico para financiar las acciones integradas a las que hacen referencia las Directrices. Los objetivos que persiguen los Reglamentos de excepción, tal y como aclara el tribunal en el asunto que hemos visto, son los de controlar que las condiciones del mercado no sean falseadas. Pero esta aclaración a mi entender no es óbice para entender que la política europea de la competencia predomine sobre las políticas sociales y de empleo.
En el actual contexto económico de la globalización, donde las exigencias de competitividad son cada vez más severas, no es difícil advertir cómo están cambiando las condiciones en que se (de)construye una cada vez mayor transformada realidad jurídica laboral.
En este sentido cabría plantear cuáles son las circunstancias más favorables que deben darse para que se creen (o puedan mantenerse) puestos de trabajo. En mi opinión, la respuesta descansa precisamente en las condiciones que económicamente permitan dicha creación/mantenimiento. Por tanto, es inherente al debate sugerir que deberá existir una «convivencia» entre los objetivos del derecho del trabajo y de la economía, ya que en el futuro, estas disciplinas deberán caminar de la mano. Pero no solo con referencia al derecho del trabajo. Esta afirmación entiendo que puede extenderse incluso más lejos. Efectivamente, las condiciones económico-globalizadas de nuestro tiempo han empujado a las instituciones europeas a plantearse la consecución de un reto: el de construir un modelo social que consiga la combinación entre competitividad e inclusión social y que necesariamente entiendo deberá descansar en la formulación de un nuevo pacto social. No cabe duda de que la meta es difícil y que los objetivos están lejos de ser alcanzados. Solo el tiempo podrá darnos la respuesta ante la feliz idea de la sostenibilidad social y ambiental del desarrollo económico basado en el malestar neoliberal global.
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[1] Dicha limitación se encuentra regulada en los artículos 87 a 89 del TCE que son y han sido completados desde la firma del Tratado de Roma en 1957 hasta la actualidad por parte del trabajo interpretativo de la Comisión y del TJCE. Dicho régimen trata de enfatizar la obligación (con pocas excepciones) de la notificación de cualquier tipo de ayuda por parte de los Estados miembros a la Comisión para que la medida en cuestión pueda ser conocida y examinada tanto por la Comisión como por los interesados en el proceso (empresas del sector, otros Estados Miembros, etc.) donde imperan los principios de transparencia, proporcionalidad, subsidiariedad y seguridad jurídica.
[2] El art. 87.1.TCE establece, «salvo que el presente Tratado disponga de otra cosa, serán incompatibles con el mercado común en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
[3] Siendo el asunto C-310/99 STJCE de 1 de marzo de 2002 República italiana c. Comisión de las Comunidades europeas la resolución inmediatamente anterior en la materia sobre las ayudas al empleo que otorgó Italia a favor de los llamados contratos de formación y trabajo.
[4] El art. 89 dispone, «El Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar los reglamentos apropiados para la aplicación de los artículos 87 y 88 y determinar, en particular, las condiciones para la aplicación del apartado 3 del artículo 88 y las categorías de ayudas que quedan excluidas de tal procedimiento».
[5] El art. 87,3 TCE reza, «podrán considerarse compatibles con el mercado común, a) las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de desempleo; b) las ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un estado miembro; c) las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común; d) las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio(..); e) las demás categorías de ayudas que determine el Consejo mediante mayoría cualificada a propuesta de la Comisión (...)».
[6] Cuarto considerandos del Reglamento 994/98 del Consejo de 7 de mayo de 1998 sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del TCE a determinadas ayudas de estado horizontales, DO L 142, de 14.5.1998, p.1-4.
[7] Estas ayudas a las que hace referencia son aquellas dirigidas a sectores específicos que tienden a falsear la competencia en mayor medida que las ayudas dirigidas a objetivos horizontales que en la mayoría de los casos se destinan al salvamento y reestructuración de empresas en crisis.
[8] Ver al respecto una especial atención a las ayudas a la formación y empleo en el Marcador de ayudas estatales en su actualización de primavera del 2004.
[9] Esta idea se repite en los Marcadores de ayudas estatales en todas sus versiones desde su actualización en la primavera de 2002 y parece que según los últimos datos estudiados en el Marcador de ayudas en su actualización de otoño 2005 nos da que dicha reorientación hacia objetivos horizontales ha tenido éxito. Así dicho informe asegura que al menos 3,1 billones de euros han sido destinados a ayudas horizontales de los cuales 2,1 billones han sido destinados a las PYMES, 1,1 billones a las ayudas a la formación, y 0,2 a las ayudas al empleo en 2004. Los casos de ayudas otorgadas bajo los llamados block exception Regulations en 2004 han sido un total de 804, desglosándose, en 514 las aprobadas según el Reglamento de exención de ayuda la PYME, 261 casos bajo el Reglamento de excepción a las ayudas a la formación y 29 casos que se englobaban dentro de las ayudas otorgadas según el Reglamento 2204/2002/CE de ayudas al empleo.
[10] De esta forma, y mediante la utilización de la técnica de bloques de excepción por categoría, se ha producida una modificación en el control de las ayudas de Estado. Estos Reglamentos sustituyen el control ex ante de la Comisión europea delegando en las autoridades de los Estados miembros la interpretación de las normas en materia de ayudas de Estado y transformando el papel de la Comisión en un órgano de control ex post de las medidas presumiblemente adoptadas conforme a la normativa prevista.
[11] SINNAEVE, Adinda, «Block exceptions for State aid: more scope for State Aid control by member status and competitors», en Common Market Law review 38, 2001, p. 1478.
[12] DO L 10, de 13.1.2001, p. 20-29.
[13] DO L 63, de 28.2.2004, p. 20-21.
[14] DO L 10, de 13.1.2001, p. 30-32.
[15] DO L 63, de 28.2.2004, p. 22-29.
[16] DO L 337, de 13.12.2002, p. 3-13.
[17] O también denominados «principios moduladores de la economía de la distribución del poder entre las instituciones comunitarias y los Estados miembros», PAREJO ALFONSO, Luciano, «Los principios generales del derecho administrativo comunitario», en Manual de derecho administrativo comunitario, ed. Centro de estudios Ramón Areces, 2000, p. 46.
[18] Artículo 5,2 TCE.
[19] Se recomienda consultar por su interés la STJCE de 12 de noviembre de 1996, asunto C-84/94 y STJCE 10 de febrero de 2000 DEUTSCHE TELEKOM AG, Y SCHRÖDER, asunto C-50/96.
[20] DO C 334 de 12.12.1995, p. 4-9.
[21] DO L 337 de 13.12.2002, p. 3-13.
[22] El Tribunal en este caso dispondrá que al contrario que el Reglamento impugnado (que se adoptó en base al Reglamento 994/98/CE) que goza de fuerza obligatoria y alcance general en virtud del art. 249 TCE, las Directrices multisectoriales no tienen base jurídica ni en el Tratado ni en un acto jurídico adoptado con arreglo a éste. (párr. 33).Y prosigue literalmente: «de ello se desprende que en caso de conflicto las disposiciones del Reglamento impugnado prevalecen sobre las de las Directrices o de las Directrices comunitarias multisectoriales».
[23] Es interesante apuntar sin embargo, que, a pesar de que en el parágrafo 36 ciertamente el Tribunal atribuye la calidad de «autónomos» a ambos Reglamentos, en el parágrafo siguiente el Tribunal admite que son «complementarios»
[24] La superposición a la que se refiere Bélgica es precisamente a las condiciones de compatibilidad que establecen los Reglamentos 70/2001 de la Comisión de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 TCE a las ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas (DO L 10 de 13.1.2001, p. 33) con el Reglamento 2204/2002/CE. Ciertamente el art. 4 del Reglamento 70/2001/CE establece que las ayudas a las PYMES en concepto de ayudas a la inversión en activos materiales e inmateriales, «serán compatibles con el mercado común y no tendrán la obligación de notificación siempre que se cumplan las condiciones de los apartados 2 a 6». El párrafo 6 establece que «en caso de que la ayuda se calcule sobre la base de los puestos de trabajo creados(...)» ; y prosigue el apartado c) «el empleo creado se habrá de mantener durante un período mínimo de cinco años». En cambio, en el Reglamento 2204/2002/CE, en al artículo 4.4. establece que «cuando los límites establecidos para calcular la intensidad de la ayuda se aplique el porcentaje de los costes salariales durante un período de dos años relativo al empleo creado, (...)» b) «el empleo creado se deberá mantener durante un período mínimo de 3 años o de 2 años si se trata de una PYME».
[25] En este punto, el Abogado General dispone que cabría declarar la nulidad de todo el Reglamento si se «revela groseramente oscura, carece de significado o se muestra inconciliable con otras disposiciones».
[26] El art. 2.f) del Reglamento 2204/2002/CE define trabajador desfavorecido como «toda categoría de personas que tengan dificultades para introducirse en el mercado de trabajo sin ayuda, es decir personas que reúnan al menos una de estas características. i) todo joven menor de 25 años que haya finalizado su educación a tiempo completo en los dos años anteriores y que no haya tenido antes un empleo fijo remunerado».
[27] Vid. Decisión de la Comisión de 11 de mayo de 1999 relativa al régimen de ayudas concedidas por Italia a favor del empleo (DO L 42 de 15.2.2000, p.1-18) donde se declara compatible con el mercado común, la contratación de trabajadores mediante los contratos de CFT con especiales dificultades para integrarse o reintegrarse en el mercado laboral. La Decisión de la Comisión (2000/128/CE) anteriormente citada, se define trabajador con especiales dificultades para integrarse en el mercado laboral, « a efectos de la presente Decisión», a los menores de 25 años, los licenciados de 29 años, y los parados de larga duración ( parados al menos durante 1 año). Dicha resolución tuvo lugar en base a las Directrices sobre ayudas al empleo (95/C 334/04). Las Directrices sobre ayudas al empleo de 1995, al contrario que el Reglamento 2204/2002/CE, no contienen una definición de «joven» desempleado. En cambio las Directrices hacen hincapié en que la Comisión (considerando 21 de las Directrices de ayudas al empleo) «mantendrá una actitud favorable en relación con las ayudas destinadas a la creación de nuevos puestos de trabajo (...)» y que dicha actitud favorable, «se adopta en relación con las ayudas destinadas a fomentar la contratación de determinadas categorías de trabajadores que experimentan dificultades especiales para integrarse o reintegrarse en el mercado de trabajo».
[28] En el mismo sentido, el Abogado General DÁMASO RUIZ JARABO COLOMER, en el Asunto C-110/03, donde argumenta que la autorización se justifica «por la importante experiencia adquirida», pero que «no cabe afirmar que el Consejo sólo haya admitido la codificación del régimen existente, soslayando una regulación que en su caso sea más estricta». Y añadiría que «no se exige recoger la práctica precedente en unos textos normativos, basta con que se aproveche». (párr. 55 de las Conclusiones del abogado general presentadas el 16 de diciembre de 2004 par el asunto que nos concierne). «Otra cuestión distinta sería» (prosigue), si el reglamento en cuestión respeta los requisitos generales y particulares que establece la norma habilitadora.
[29] De hecho se ha concluido por la doctrina que el nuevo Reglamento de ayudas al empleo ha dado como resultado una disciplina más estricta que la anterior codificada por las Directrices de 1995, ver al respecto, MORRONE, Adriano, en «Il nuevo regolamento comunitario in materia di aiuti di Stato a favore della occupazione», Lavoro nella giurisprudenza, fasc. 2/2003 p. 114-119, donde afirma incluso que la modificación se ha realizado en un modo peyorativo con respecto al anterior régimen en p. 119.
[30] También este argumento aparece en el 6º considerando del Reglamento 2204/2002/CE.
[31] Parágrafo 63 de la STCE de 14 de abril de 2005.
[32] Sensu contrario, el Abogado General, no admite la posibilidad de coordinación entre objetivos comunitarios afirmando que el Reglamento 2204/2002/CE «codifica de forma coherente con el mandato recibido los requisitos necesarios para exonerar (de la obligación de notificar) a ciertos regímenes de ayuda». Concluyendo que «la política de empleo de los Estados miembros no resulta directamente afectada por la norma comunitaria cuestionada que se sitúa en otro ámbito».
[33] Del mismo modo, el Abogado General, establece que (y citando jurisprudencia) la base jurídica de un acto tiene que ser apoyada en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional como son su finalidad y su contenido, y si tiene varios propósitos «habrá que atender al principal». En este caso, el propósito principal del Reglamento se refiere a la aplicación de los artículos 87 y 88 del TCE aunque afecte al empleo» (párr. 90).
[34] 2002/C 70/04.
[35] El artículo 211 TCE atribuye con carácter general a la Comisión la labor de garantizar el funcionamiento y desarrollo del mercado común. Pero este órgano debe realizar la ejecución material que le atribuye el Tratado que o bien puede proceder de una atribución general vía art. 202 TCE mediante una autorización procedente del Consejo, o mediante atribución especial que en este caso está atribuida ex art. 88,2 y 88,3 TCE, ESTELLA DE NORIEGA, Antonio en «La Administración pública comunitaria», Manual de Derecho Administrativo Comunitario, ed. Centro de estudios Ramón Areces, 2000, pp. 101-113.
[36] En este caso el TJCE no hace referencia particular a la vulneración del principio de subsidiariedad que sí fue sin embargo analizado por el Abogado General Poiares Maduro en las Conclusiones presentadas el 16 de diciembre de 2004 en el asunto C-110/03. En dichas conclusiones establece que el principio de subsidiariedad se utiliza para aquellos casos en que las competencias no son exclusivas a las Comunidades europeas. En este caso, la política de la competencia es una materia exclusiva de las comunidades europeas, luego el Reglamento 2204/2002/CE sirve para simplificar las reglas establecidas en el art. 88,3 TCE sobre control de ayudas estatales.
[37] Sensu contrario, ver párr. 79 de las Conclusiones del Abogado General Poiares Maduro el 16 de diciembre de 2004 en las que asegura que «la política de empleo de los Estados miembros non resulta directamente afectada por la norma comunitaria cuestionada que se sitúa en otro ámbito».
[38] TIRABOSCHI, Michelle, «Incentivi alla occupazione, aiuti di stato e diritto comunitaro della concorrenza», ed. Giappichelli, 2002, p.128.
[39] En este mismo sentido VUILLEMOZ, R., que afirma que a través de las ayudas de Estado la Comisión persigue de hecho también el objetivo de la cohesión económica y social. El autor afirmará que «el desarrollo del art. 87,3 a y c TCE, otorga a la Comisión poder de decisión sobre regiones de ayuda más elevados en regiones desventajadas. Así en la Comunicación de la Comisión a los Estados miembros sobre la política regional y la política de la competencia se justifican las ayudas de estado porque aportan al desarrollo equilibrado y sostenible y al refuerzo de la cohesión económica y social de la comunidad en los casos en los que imposible conseguir tales objetivos a través del libre juego del mercado». en «»Gli intervente per l'occupazione nella disciplina comunitaria in materia di aiuti di stato», Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 2/2000, p. 343-365.
[40] El segundo pilr consiste en mejorar la adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas, y el tercer pilar el de aumentar la inversión en capital humano mediante la mejora de la educación y las cualificaciones.
[41] También CRUZ VILLALÓN y GÓMEZ GORDILLO auguraban, en un artículo, la importancia como política «más incisiva» de creación de empleo aquellos incentivos dirigidos al fomento y mantenimiento de la actividad de las empresas en la medida que «son estas las que tienen la posibilidad material de crear empleo real y duradero», en «Las políticas de empleo en sus diversos ámbitos: comunitarios, nacional y autonómico», Temas Laborales, n. 61/2001, 89.
[42] Desde la firma del Tratado de Ámsterdam el 2 de octubre de 1997 (y entrada en vigor el 1 de mayo de 1999), el empleo se convierte en materia de competencia comunitaria que complementará hasta el día de hoy la de los Estados miembros mediante el llamado método de coordinación abierto dispuesto en el «nuevo» Título VIII sobre empleo (artículos 125 a 130 TCE).
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