Medidas europeas contra la pobreza y la exclusión social: reflexiones sobre el marco europeo para la cohesión social
| Autor | Eduardo López Ahumada |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social |
| Páginas | 77-94 |
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Desde sus propios orígenes, la Unión Europea ha venido defendiendo el objetivo de la cohesión social, como cuestión vinculada al propio desarrollo del mercado interior. Ciertamente, desde el propio Tratado de Roma se han ido produciendo importantes progresos en la materia, lo que ha permitido una importante mejora de las condiciones de vida y bienestar de los ciudadanos. El fin es claramente la consecución de importantes espacios de inclusión, luchando contra la pobreza en sus distintas modalidades1. Ciertamente, la exclusión social y la pobreza es una realidad que se proyecta en la sociedad y representa un gran problema causado por
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las desigualdades entre las personas. Estas desigualdades cuando tienen una mayor repercusión, dan lugar a procesos sociales estructurales, que pueden llegar a transformar profundamente los equilibrios sociales necesarios.
La exclusión social supone aislar total o parcialmente a determinados individuos o grupos de la participación plena en la sociedad2. Evidentemente, la noción de exclusión social guarda una relación indisoluble con la pobreza. La exclusión social no es más que una causa de la propia pobreza. De este modo, el aumento de la pobreza genera irremediablemente exclusión social y ahonda en los desequilibrios sociales, lo que impide que una persona pueda situarse en el estándar mínimo de vida. Efectivamente, el concepto de pobreza y exclusión tienen su propio sentido evolutivo, y dependen sobremanera del contexto social y económico3. Con todo, este estándar de vida se presenta, pues, como el umbral necesario para la consideración del desarrollo de una vida digna. En este sentido, conviene indicar que este concepto de pobreza ha ido evolucionando con el paso del tiempo, pasando de tener una noción estrictamente económica para evolucionar y alcanzar una concepción de naturaleza social. Sin duda, ello nos conduce a metas mucho más ambiciosas, que sobrepasan las cuestiones económicas o materiales con el fin de intentar satisfacer necesidades sociales en sentido amplio. Ciertamente, esta situación ha sido una preocupación de la Unión Europea que ha intentado corregir la situación. Se ha intentado mejorar el empleo, el fomento de la solidaridad, la lucha contra la pobreza y la exclusión, muy especialmente mediante el desarrollo de la igualdad de oportunidad y la libre circulación de personas4.
Con todo, la noción de pobreza debe complementarse con la idea de exclusión social, que permite avanzar en un concepto más amplio de protección ante las
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desigualdades entre los ciudadanos. Efectivamente, este proceso ha supuesto incluso una sustitución de la noción de la pobreza, cobrando mayor relieve y sentido la referencia a la exclusión social. Dicho matiz se ha incorporado igualmente, como veremos, en la propia acción de la Unión Europea. Ello es importante porque permite evaluar el acceso y disfrute a los derechos sociales básicos y el grado de promoción de la igualdad y no discriminación5. Con todo, la evaluación de la exclusión social depende de su propia intensidad, ya que caben distintos grados de afectación, lo que permite analizar si una sociedad es excluyente según los colectivos afectados6.
Con carácter general, conviene destacar que la situación europea es ciertamente heterogénea. En este sentido, se apunta a la Europa del Este7 y a la Europa Mediterránea como las regiones que tienen un mayor impacto de riesgo de pobreza y exclusión social8. Particularmente, la Europa Central tiene unos índices de exclusión mucho más bajo9. En gran medida la explicación se encuentra en las diferencias en las políticas sociales promovidas por los distintos países, así como por los
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propios niveles de protección social existentes que protegen a la población10. En el conjunto de la Unión Europea hay un 17% de población en riesgo de pobreza, situación que se produce incluso después de haber recibido algún tipo de protección social.11 Especialmente relevante es el hecho de que el número de personas pobres con empleo ha aumentado considerablemente en Europa desde el inicio de la crisis, situación que afecta a más de dos millones y medio de personas en la Eurozona. Concretamente, entre 2005 y 2012 las personas no pensionistas en riesgos de pobreza han aumentado en un 5,9%. Asimismo, las personas que se encuentran en situación de riesgo de pobreza después de la atención social de los Estados ha aumentado igualmente. En el caso particular de España, se considera que doce millones y medio de personas viven en riesgo de pobreza y exclusión social12, según datos del Instituto Nacional de Estadística13.
Evidentemente, la crisis económica ha incidido intensamente en las acciones de lucha orientadas a la reducción de la exclusión social y la pobreza. Efectivamente, la pobreza ha aumentado y ante esta situación se debería de prestar más atención a las medidas de lucha contra la pobreza y la exclusión social desde la Unión Europea. Los ciclos de recesión económica han afectado especialmente a la dimensión social del proyecto europeo. La crisis de los años setenta impidió conseguir el objetivo del modelo social europeo, que se entendía que era capaz de acabar con la pobreza en Europa. En ese momento se atribuyó el aumento de la pobreza a las elevadas tasas de desempleo asociadas a la crisis del momento. Entonces la Comunidad Económica Europea desarrolló unos programas de lucha contra la pobreza como consecuencia del impacto social que la crisis industrial de 1973 estaba teniendo en las condiciones de vida de millones de trabajadores sin empleo.
La situación es, pues, estructural y la pobreza en Europa no remite, ni siquiera en Europa occidental. Incluso esta situación se potencia en los ciclos de crisis
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económica, que atraen nuevos problemas a los mercados de trabajos nacionales. Actualmente, debido a la crisis económica, se han producido profundos cambios en las estructuras económicas, políticas y sociales de los países. Ante esta situación la Unión Europea debe buscar un nuevo modelo para mantener el núcleo social de protección, sin que ello suponga una pérdida de competitividad en el ámbito internacional. La Unión Europea está encontrando nuevos retos en un escenario mucho más complejo, presidido por la globalización económica y el dumping social. Esta circunstancia que se une a otros factores como son el envejecimiento de la población y su incidencia en la financiación de los sistemas públicos de protección social14.
La lucha contra la pobreza supone combatir la exclusión social y la discriminación en la sociedad y muy especialmente en ámbito laboral. Ello supone que los Estados deben combatir la pobreza integrando y cohesionando a la sociedad, permitiendo que los ciudadanos tengan las mismas oportunidades y recursos. Se trata de un objetivo que está presente en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (arts. 19, 145 a 150, 151 a 161 TFUE). El propio art. 19 del TFUE permite que la propia Unión Europea tome medidas orientadas a evitar la discriminación, ofreciendo especial protección a los colectivos potencialmente afectados. Precisamente, el propio art. 19.1 TFUE atribuye al Parlamento Europeo la facultad de desarrollar la legislación sobre no discriminación.
En este sentido, es preciso destacar la importancia del Tratado de Amsterdam de 1999, que declaraba la erradicación de la exclusión social como objetivo propio de la política social comunitaria15. Asimismo, el art. 160 TFUE creo el Comité de
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Protección Social, configurado como órgano competente para impulsar la cooperación entre los Estados Miembros y la Comisión. En el Tratado de Amsterdam de 1997 se incluyó un artículo específico sobre la lucha contra la exclusión social, estableciendo las bases para una política de inclusión social Europea. Precisamente, en febrero de 2000, la Comisión europea anunció una nueva serie de objetivos orientados a la creación de la Europa Social, desarrollando un nuevo marco jurídico para las políticas sociales y económicas. Se adoptó un plan de acción de cinco años para cubrir el período 2000-2005 promocionando la interrelación entre el dinamismo económico, el pleno empleo y la justicia social entre Estados Miembros. Desde esta perspectiva, la combinación del crecimiento económico, el empleo y la cohesión social se consideraban como elementos claves para el avance en el propio proceso de integración europea16.
Posteriormente, este objetivo fue incluso intensificado con la Estrategia de Lisboa. Ello supuso un paso más, ofreciendo nuevos mecanismos de supervisión y coordinación. En concreto, se prestó especial atención al análisis de la pobreza y su medición, considerando nuevos indicadores. La Unión Europea venía...
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