Medidas cautelares
| Autor | Fernando de la Hucha Celador |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Financiero y Tributario Universidad Pública de Navarra |
| Páginas | 501-544 |
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El capítulo ii del Título Vi de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante, LJca) regula las medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo. En concreto, a tal menester, se enderezan los arts. 128 a 136 de la citada norma que han sufrido, en algún caso, modificaciones concretas, de escasa relevancia, empero.
El proceso –que no procedimiento1, terminología más propia del ámbito ad-
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ministrativo que del judicial– contencioso-administrativo no ha gozado, precisamente, de especial atención por parte de la dogmática española2, más allá de los comentarios (en ocasiones, exegéticos) generales habidos en los años subsiguientes a la aprobación de la vigente LJca3. En este punto, y con alguna excepción, los procesalistas patrios han solido dedicar sus esfuerzos al proceso civil (y, en menor medida, al penal), en tanto que los administrativistas han solido centrarse en los mecanismos reaccionales de índole administrativa, considerando que el proceso contencioso era una materia ajena. ciertamente, estos apotegmas cuentan con excepciones relevantes, si bien no especialmente actualizadas4, sin perjuicio de obras generales de contenido eminentemente práctico elaboradas desde una perspectiva
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jurisprudencial5, que ofrecen relevante información siempre que no se pretenda entrar en discusiones dogmáticas. En este punto, obsérvese cómo han solido ser personas ligadas al mundo del derecho administrativo quienes han profundizado en el estudio del proceso contencioso, cuando, por definición, debería ser una materia tratada por los procesalistas.
Ya, en el caso del derecho Financiero, esta monografía ofrece una magnífica oportunidad –por la calidad del resto de colaboradores– para afrontar integralmente el estudio del proceso contencioso-administrativo en la materia tributaria que, en teoría, no tiene especialidades relevantes pero sí singularidades destacables, algo que, como veremos, no es tan patente como se ha querido hacer ver en el caso de las medidas cautelares. Evidentemente, este pronunciamiento implica que consideramos que el derecho Procesal Tributario no forma parte del derecho Financiero (ni de su rama más destacada –que no única– el derecho Tributario), tesis comúnmente aceptada por nuestra mejor doctrina6, con alguna excepción tan antigua como poco relevante7.
Pero, centrándonos en el objeto de nuestra colaboración, hay que resaltar que una de las cuestiones más discutidas en los últimos años, en el ámbito del proceso contencioso-administrativo tributario, ha sido la atinente a la suspensión en sede jurisdiccional de los actos tributarios impugnados, donde la vigente LJca da un giro copernicano (matizado por resoluciones judiciales) respecto a la situación precedente, fundada en la LJca de 1956, si bien es dable advertir la existencia de resistencias en la jurisprudencia en un primer momento. Teóricamente, la suspensión no aparece contemplada expresamente en la vigente norma de 1998, sino que, para lograr la misma, hay que acudir in genere a las medidas cautelares, si bien el camino para a través de éstas lograr aquella puede parecer tortuoso en su conexión8. En este pun-
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to –que hemos despachado de forma muy simple y quizá poco elaborada aún– es sobresaliente la importancia que a las medidas cautelares reconoce la Exposición de Motivos de la LJca vigente, en especial por la ligazón que establece entre estas medidas y la tutela judicial efectiva consagrada en el art. 24.1 de la constitución. Esta conexión determina que las medidas cautelares hayan dejado de considerarse como algo excepcional (concepción latente en la legislación y jurisprudencia anteriores, si bien esta última influyó notablemente en la modificación legislativa de 1998) para pasar a ser algo ordinario –si se permite el calificativo–, en cuanto su planteamiento supone la necesidad del tribunal de instancia de ponderar la adopción de las mismas sobre la base de dicho principio constitucional9.
Avanzando ideas que desgranaremos posteriormente, la suspensión del acto tributario impugnado pierde la autonomía que tenía bajo la vigencia de la norma de
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1956 (véase su art. 12210) y pasa a ser una medida cautelar (quizá la más importante en la vertiente tributaria desde la perspectiva del obligado tributario) dentro del proceso contencioso-administrativo11. Pero las medidas cautelares no se agotan en la suspensión y exigen un tratamiento general previo, puesto que se entremezclan cuestiones conflictivas, no siendo la menor de ellas, sino todo lo contrario, la relativa a la existencia de suspensiones ope legis en algunos casos (por ejemplo, en materia de sanciones) como consecuencia de reclamaciones en vía económico-administrativa y el problema de su traslación o no a la vía contencioso-administrativa, una vez que el acto haya alcanzado firmeza en aquélla. Por ello, dedicaremos un capítulo independiente al tema de las medidas cautelares y las sanciones, avanzando que gran parte de los problemas vienen, precisamente, de la existencia de la suspensión auto-mática en el procedimiento administrativo que, destacamos, no es una consecuencia impuesta automáticamente por la constitución.
La justicia cautelar implica la penetración en el orden contencioso-administrativo, y con las debidas matizaciones –que son muchas–, de los principios y bases que han sustentado las medidas cautelares en el proceso civil, de donde provienen, hasta el punto, como veremos, que alguna jurisprudencia contenciosa reciente tiene, en ocasiones, que acudir a principios básicos del derecho Procesal civil para identificar el fundamento y requisitos de dichas medidas. no obstante, es evidente que el juego de intereses en uno y otro proceso es distinto y que la protección de los mismos ha de ser dispar. desde luego hemos de huir de la tentación de considerar al demandado en el proceso contencioso-administrativo (normalmente la Hacienda pública) como un mero acreedor ávido de cobrar su crédito y tenedor, por tanto, de un puro interés particular (que sí es observable en las partes en el proceso civil). El acreedor tributario no está defendiendo un crédito individual, sino general o colectivo, cuyo fundamento último se encuentra en el art. 31.1 de la constitución, lo cual justifica que su posición sea exorbitante respecto del acreedor privado; pero, al mismo tiempo, su crédito ha de ajustarse a las exigencias del principio de legalidad en materia tributaria y, por tanto, la pretensión del recurso contencioso-administrativo ha de ir orientada a verificar el cumplimiento o no de dicho principio. no obstante, desde el punto de vista del obligado tributario, habrá
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que ponderar –una vez situado en sede judicial el conflicto– si la ejecutividad de los actos administrativos que amparan el crédito de la Hacienda puede suponer que, una vez dictada la sentencia (que es el modo normal de conclusión del proceso), el recurso haya devenido ineficaz, al ser imposible reparar los perjuicios ocasionados por la realización ejecutiva del crédito del acreedor. En definitiva, sólo cuando las medidas cautelares se contemplan en función de los intereses en juego podemos formarnos un juicio u opinión de su utilidad, todo ello sin perjuicio, como señalamos, de su conexión con el principio de tutela judicial efectiva, siguiendo así los pasos confesos del legislador y las tendencias jurisprudenciales.
Teniendo en cuenta la finalidad general del proceso contencioso-administrativo –orientado a asegurar el control judicial de la actividad administrativa y el sometimiento de ésta al imperio de la ley– las medidas cautelares deben dirigirse a impedir que dicha finalidad quede frustrada como consecuencia de actuaciones de la Hacienda pública que, si bien fundadas en la ejecutividad inmediata de sus actos –sin que la interposición del recurso tenga, per se, carácter suspensivo–, determinen, de facto, una pérdida en la finalidad del mecanismo reaccional, causando no perjuicios de imposible reparación (que era el basamento de la suspensión en la vieja LJca de 1956) sino una vulneración de la tutela judicial efectiva12. de
Tal manera que las medidas cautelares sólo pueden acordarse cuando la ejecución del acto (normalmente, de gestión tributaria, si bien cabe solicitarla también en relación con disposiciones generales, en tanto en cuanto son susceptibles de ser impugnadas en sede contencioso-administrativa) pudiera –y nótese el verbo utilizado que no es imperativo– implicar que el recurso perdiese su finalidad13.
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Confirma esta finalidad, el art. 130.1 de la LJca cuando señala que previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso. obsérvese cómo el adverbio utilizado por el legislador implica que, sólo en el supuesto contemplado es dable acordar la medida cautelar y cómo se pone en conexión la ejecución del acto o la aplicación de la disposición con la finalidad legítima del recurso, que no es otra sino determinar si la actuación de la administración se ajusta o no a derecho. Evidentemente, ello implica también que el tribunal tendrá que ponderar y valorar los intereses en conflicto antes de acceder o no a la pretensión de la parte solicitante ya que, cabe adelantar, no es posible la adopción de oficio de medidas cautelares. Pero, además, debemos tener presente que la medida cautelar no puede prejuzgar el fondo del asunto ni que la causación de perjuicios de difícil o imposible reparación puede ser, frente a...
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