Las medidas autonómicas de promoción y protección de los cuidadores informales
| Autor | Esther Carrizosa Prieto |
| Páginas | 131-161 |
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Como ha quedado de manifiesto, la prestación por cuidados familiares reconocida por el SAAD (art. 18 LD) tiene como único beneficiario a la persona dependiente, por lo que el cuidador informal queda definido como aquel individuo, relacionado con el entorno del dependiente y desvinculado de un servicio de atención profesionalizada, que desempeña las tareas de cuidado por razones familiares, benevolentes o de buena vecindad y, por tanto, con carácter esencialmente gratuito (González orteGa 2007, p. 306). Obviamente, ello no excluye, también se ha dicho ya, que el beneficiario de la prestación por cuidados familiares compense a través de una cuantía determinada a la persona que le ofrece sus cuidados. Independientemente de esta circunstancia, lo cierto es que la figura del cuidador informal se presenta como excluida del ámbito laboral, pero no por ello de todas las garantías de tutela que ofrece dicho ordenamiento por sí mismo o en conexión con el sistema de protección social. A estos efectos, resultan fundamentales las previsiones normativas contenidas en el art. 18 LD, pues a pesar de esta exclusión, la labor desarrollada por el cuidador informal debe ajustarse a las normas sobre afiliación, alta y cotización del Sistema de Seguridad Social (art. 18.3 LD); encuadramiento que, en virtud del desarrollo reglamentario (RD 615/2007, de 11 de mayo), se ha producido en el Régimen General, asimilando este colectivo al de los trabajadores asalariados. Por otro lado, el apartado cuarto del mismo artículo obliga al Consejo Territorial para la Autonomía y Atención a la Dependencia, y, en consecuencia, a todos los poderes públicos implicados en
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el SAAD, a promover "acciones de apoyo a los cuidadores no profesionales que incorporarán programas de formación, información y medidas para atender los periodos de descanso" (art. 18.4 LD).
Es esta última previsión la que va a ser objeto de análisis en éste Capítulo y lo primero que ha de determinarse es la Administración o Administraciones encargadas de promover el desarrollo de esta serie de medidas, especialmente si tenemos en cuenta que el precepto y las materias que menciona constituyen un fiel reflejo de ese carácter transversal de las políticas de dependencia que pregona el art. 3 de la LD. En este sentido, ha de tenerse en cuenta que ni la funciones encomendadas por la LD a las CCAA. ni las atribuidas al Consejo Territorial del SAAD hacen referencia a este asunto, al menos no más allá de mencionar que será el Estado, a través de Real Decreto, el que determine el régimen de compatibilidad entre las distintas prestaciones (arts. 10 y 11 de la LD), por lo que lo más coherente es encuadrar cada una de estas materias en el respectivo reparto competencial desarrollado al amparo de los arts. 148 y 149 de la CE. No obstante, y con objeto de determinar el título competencial adecuado para sostener el conjunto de medidas de tutela a que se refiere el art. 18.4 LD, es necesario recordar que en la figura del cuidador informal convergen múltiples facetas en virtud de las circunstancias personales y profesionales en las que se encuentre inmerso. Efectivamente, como se ha puesto de manifiesto en el Capítulo Primero, las necesidades de protección que requieren los cuidadores informales dependen de varios factores, fundamentalmente, de la realización o no de una actividad profesional y de la intensidad y frecuencia en la prestación de las labores de cuidado. Por ello la atención integral a este colectivo debe comprender iniciativas de distinta naturaleza, comenzando por medidas de carácter laboral que permitan compatibilizar la realización y conservación de un trabajo remunerado con las tareas de cuidado (que se analizan en el Capítulo 4 del presente libro) y continuando con otro tipo de disposiciones dirigidas a proteger al cuidador frente a las propias tareas de cuidado que dispensa al dependiente. El primer bloque, por su propia naturaleza, se incardina dentro de la legislación laboral, por lo que es competencia exclusiva del Estado; el segundo, en cambio, al relacionarse con las labores de cuidado, que por sus propias características están excluidas del ámbito laboral, será responsabilidad de las distintas CCAA.
Llegados a este punto, es necesario destacar que, en cuanto a las labores de cuidado, el cuidador informal (como sujeto que realiza una determinada prestación que, aun de carácter gratuito, se incluye dentro del conjunto de prestaciones y servicios ofertados por el SAAD) se presenta como un recurso de este sistema de protección. Esta circunstancia determina que sea el propio sistema el responsable de la idoneidad y calidad de la prestación realizada por los cuidadores y, en consecuencia, de adoptar todas aquellas medidas que puedan servir de apoyo a las labores de cuidado que desempeñan. Desde esta perspectiva, y teniendo en cuenta el carácter no profesional del trabajo desempeñado por el cuidador informal, es lógico pensar que, si el cuidador constituye un recurso del SAAD y la protección de las situaciones de dependencia es una manifestación de las políticas de Asistencia Social (materia que, de conformidad con el art. 148.20 CE, ha sido asumida por las CCAA. en sus respectivos Estatutos de Autonomía y desarrollada a través de las distintas Leyes sobre Servicios Sociales y disposiciones complementarias), las medidas de carácter no laboral dirigidas a proteger a este colectivo se deben arbitrar, en la medida de lo posible, a través de la
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Asistencia Social y, dentro de ella, de los Servicios Sociales ofertados por cada una de la autonomías.
No obstante, y aun siendo este el título competencial adecuado para justificar la intervención autonómica, hay que tener en cuenta también que, al igual que ocurre con las situaciones de dependencia, la tutela del cuidador informal, por las características de la actividad que realiza, requiere de otra serie de actuaciones adicionales a las que puedan ofrecerse a través de los Servicios Sociales. Distintos estudios han puesto de manifiesto que las necesidades de protección que presenta este colectivo se relacionan, entre otras circunstancias, con el desgaste físico y psíquico que conlleva la realización de las tareas de cuidado, sobre todo cuando estas se desempeñan con carácter permanente y tienen una duración prolongada. Este desgaste incide en todas las facetas de la vida del cuidador, generando conflictos familiares, problemas laborales, reducción de la esfera social y, con ella, de las bases que requiere el apoyo emocional, trastornos clínicos, principalmente depresión, ansiedad y altos niveles de ira y hostilidad (YanGuas lezaun, j., leturrIa arrazola, f.j. y leturIa arrazola, M. 2000).
Obviamente, muchos de estos problemas van a poder afrontarse a través de los Servicios Sociales, que, como se sabe, cuentan con programas de intervención social específicamente indicados para solucionar algunas cuestiones personales y familiares; sin embargo, estos mecanismos, tradicionalmente orientados a luchar contra la exclusión social, deben actualizarse para cubrir la nuevas necesidades, complementándose, y este dato es fundamental, con los servicios sanitarios en cuanto mecanismos de prevención y solución de los distintos riesgos que supone la realización de los cuidados. De esta forma, además de la competencia en Asistencia Social y Servicios Sociales, la tutela del colectivo de cuidadores informales afecta (y de lleno) a la competencia en asistencia sanitaria, y, en cuanto la necesidad de articular mecanismos de prevención ante las situaciones de riesgo se debe satisfacer prioritariamente a través de acciones informativas y formativas, también queda afectada la competencia relativa a la formación. No obstante, a pesar de que las materias mencionadas en el art. 18.4 LD (formación y medidas para atender los periodos de descanso) pueden dar entrada a títulos competenciales distintos, atribuidos al Estado en la medida en que ese tipo de actuaciones resulten o puedan resultar catalogadas como legislación laboral, lo cierto es que el cuidador informal, además de un recurso del SAAD, se convierte, por todas las cuestiones que hemos señalado, en un sujeto que debe ser titular del derecho a la asistencia sanitaria y de las distintas prestaciones o servicios que se encuadran en la Asistencia Social, y no sólo de los que se relacionan con la realización efectiva de su labor de cuidados, sino también de aquellos otros que tengan por objeto proteger sus derechos e intereses como sujeto que, aun excluido de la legislación laboral, realiza una prestación de indudable interés social.
El presente Capítulo tiene por objeto analizar las distintas iniciativas o programas que, con este objeto, se han adoptado por las CCAA. Para ello el análisis se estructurará en tres apartados claramente diferenciados: en primer lugar, las medidas informativas y formativas a disposición del cuidador informal; en segundo lugar, otros tipos de prestaciones, adicionales a la prestación económica por cuidados en el entorno familiar, que tengan por objeto proteger y promover la situación del cuidador
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informal; por último, iniciativas que se...
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