Medidas alternativas de resolución de conflictos en Alemania
| Autor | Pablo Chico de la Cámara |
| Páginas | 219-240 |
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Cuando se indaga en las medidas alternativas de resolución de conlictos tributarios en Alemania puede hacerse referencia a dos grandes tipos de medidas: por un lado, a las que podrían incluirse dentro de las medidas alternativas de resolución de conlictos, entendiendo esta expresión en un sentido muy amplio; y, por otro lado, a las que podrían considerarse medidas alternativas de resolución de conlictos en sentido estricto.
Se trata esta de una cuestión importante, porque en Alemania existen desde hace bastante tiempo en el ámbito normal de los procedimientos de aplicación de los tributos, de la revisión administrativa de actos tributarios y de los procesos contencioso-administrativos en materia tributaria determinadas regulaciones de trámites o fases procedimentales que se dirigen de forma especialmente intensa a lograr un acercamiento de posturas entre el obligado tributario y la Administración tributaria. Por este motivo, se trata de unos trámites o fases procedimentales que cumplen una importante función de pacificación jurídica, al impedir el conlicto antes de que este se produzca, o al solucionarlo una vez que se ha producido, pero evitando en este último caso que se solucione mediante una decisión unilateral del órgano administrativo o jurisdiccional encargado de resolver el recurso correspondiente. Nos estamos reiriendo de modo particular a la entrevista inal (schlussbesprechung) en el procedimiento de inspección (parágrafo 201 de la Ordenanza Tributaria, Abgabenordnung, AO)1y a la reunión para el debate o para la discusión (eröterungstermin) en el procedimiento del recurso de reposición (parágrafo 364 de la Ordenanza Tributaria)2y en el proceso contencioso-administrativo ante los tribunales inancieros (parágrafo 79 de la Ordenanza de los Tribunales Financieros, Finanzgerichtordnung, FGO)3.
Es precisamente también en el marco de estas fases procedimentales de la entrevista inal en el procedimiento de inspección y de la reunión para el debate o para la discusión en el procedimiento del recurso de reposición y en el proceso ante los tribunales inancieros donde tienen lugar en la mayor parte de los casos los denominados acuerdos
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sobre los hechos (tatsächliche verständigungen) entre el obligado tributario y la Administración tributaria, que, a pesar de la ausencia de una regulación específica sobre ellos en la normativa alemana, son admitidos desde hace bastante tiempo por la jurisprudencia del Tribunal Financiero Federal (Bundesinanzhof ) y también por la propia Administración tributaria, que fomenta especialmente su realización, como pone de relieve de modo claro la Instrucción del Ministerio Federal de Finanzas de 30 de julio de 2008, dedicada a «los acuerdos sobre los hechos en los que se basa una liquidación tributaria»4.
Todas estas iguras, la entrevista inal en el procedimiento de inspección5, la reunión para el debate o para la discusión en el procedimiento del recurso de reposición y en el proceso judicial ante los tribunales inancieros6, y los acuerdos sobre los hechos7, desde la mencionada perspectiva de la función de pacificación jurídica que cumplen, evitando el conlicto o resolviendo este sin decisión unilateral del órgano correspondiente, podrían incluirse en las mencionadas medidas alternativas de resolución de conlictos
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tributarios en sentido amplio8. Se trata, además, de unas medidas bastante efectivas en la práctica, como pone de relieve, por ejemplo, el reducido número de procesos judiciales ante los tribunales inancieros que acaban en sentencia, a lo que contribuye en gran medida la intensa, preparada y cuidada labor de los jueces en la reunión para el debate o para la discusión: según los últimos datos publicados por el Ministerio Federal de Estadística, que se reieren al año 2014, de un total de 39 564 asuntos resueltos, solo terminaron por sentencia 9 179, lo que supone un 23,2 % del total; por su parte, 26 883 (un 67,94 %) terminaron por desistimiento o por reconocimiento por la Administración tributaria demandada de las pretensiones del recurrente9.
Sin embargo, nuestra atención aquí se dirigirá a las que podrían considerarse como medidas alternativas de resolución de conlictos tributarios en sentido estricto, que recientemente, además, han recibido un reconocimiento normativo expreso en el ordenamiento jurídico alemán. Puesto que la Ley para el Fomento de la Mediación y otros Procedimientos de Resolución Extrajudicial de Conlictos, publicada el 25 de julio de 2012, dejando a un lado la regulación general que se contiene en ella de la mediación extrajudicial en general, prevé la aplicación al ámbito de los tribunales inancieros de dos preceptos de la Ordenanza del Proceso Civil en los que se recogen medidas alternativas de resolución de conlictos: por un lado, la propuesta del tribunal a las partes de una mediación u otro procedimiento de resolución extrajudicial de conlictos [parágrafo 278 a)]; y, la remisión por el tribunal a las partes a un juez de conciliación (parágrafo 278.5).
De todos modos, nuestro análisis se limitará principalmente al procedimiento ante el juez de conciliación. Ello se debe a las dificultades que se han encontrado en la práctica respecto de la mediación extrajudicial en el ámbito tributario, también de aquella que pudiera proponer el tribunal inanciero a las partes. Estas dificultades se encuentran, fundamentalmente, en dos grupos de razones: por un lado, en los inconvenientes que existen para la determinación de la persona que pudiera actuar como mediador, respecto de la que debería existir un consenso entre la Administración tributaria y el obligado tributario (funcionario de la Administración tributaria, asesor iscal, etc.); y, por otro lado, por la desventaja que presenta la mediación extrajudicial frente al juez de conciliación en
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lo relativo a los costes que se generan y a los problemas en torno a cuál de las partes y en qué cuantía debería asumir estos10.
La perspectiva que tomaremos y que constituye la estructura de nuestro trabajo es la de la evolución normativa hasta la regulación inalmente aprobada, puesto que solo de este modo se está en condiciones de comprender dicha regulación última, cuya concreta coniguración y contenido constituyen el resultado de esta evolución en la que se llevaron a cabo modificaciones relevantes de contenido. De este modo, tras hacer referencia de modo sucinto a los antecedentes de la Ley para el Fomento de la Mediación y otros Procedimientos de Resolución Extrajudicial de Conlictos (epígrafe II), entraremos en el análisis detallado de la evolución de la tramitación de dicha ley desde el anteproyecto inicial hasta su versión deinitiva (epígrafe III). Será después cuando se estudie el procedimiento ante el juez de conciliación en el proceso en los tribunales inancieros (epígrafe IV).
La preparación, elaboración y inal aprobación de la Ley para el Fomento de la Media-ción y otros Procedimientos de Resolución Extrajudicial de Conlictos, publicada el 25 de julio de 2012, se inserta en un contexto en el que se habían ido introduciendo en la normativa, fundamentalmente en la relativa al proceso civil, diversas formas de resolución alternativa de conlictos distintas a la judicial mediante sentencia11. De igual forma, la puesta en marcha de los trámites necesarios para llegar a la aprobación de una nueva normativa en esta materia debe situarse en el marco de una tendencia hacia la potenciación y fomento de los mecanismos alternativos de resolución de conlictos desde las instancias europeas. Así lo conirma, especialmente, tras diversos precedentes12, la aprobación de la Directiva 2008/52/CE, del Parlamento Europeo y el Consejo, de 21 de mayo de 2008, sobre Ciertos Aspectos de la Mediación en Asuntos Civiles y
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Mercantiles, cuya trasposición al ordenamiento interno del país germano era uno de los objetivos pretendidos con la nueva ley alemana.
También ocupó un papel de cierta importancia en esta tendencia hacia la promoción y generalización de formas de resolución extrajudicial de los conlictos un relevante pronunciamiento del Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht, BVerfG) de 14 de febrero de 2007 (1 BvR 1351/01), que resuelve un recurso de amparo en el que se planteaba la posible vulneración, entre otros, del derecho a la tutela judicial efectiva por la aplicación a un caso particular de la regulación normativa del Estado Federado de Rena-nia del...
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