Mediación urbanística

Autor:Margarita Alonso, Joan Boada, Salvador Luján, Juan Francisco Miras y César Salmerón
Cargo:Arquitectos urbanistas y Mediadores
 
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AGRADECIMIENTOS

Queremos mostrar nuestro agradecimiento a todas aquellas personas que nos han acompañado en este trabajo, aportando generosamente su valiosa y desinteresada opinión. Nuestra gratitud, pues, por su dedicación y entusiasmo a los Señores:

- Álvaro Gil-Robles, Director del Centro de Estudios de la “Fundación Valsaín”, profesor emérito de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid y Defensor del Pueblo entre los años 1988 y 1993.

- Gerardo Carballo, Doctor en Derecho y Asesor del Defensor del Pueblo.

- Mª Esperanza Ramírez, Magistrada de la Sala del Contencioso-administrativo nº 2 de Las Palmas de Gran Canaria.

- Joan Manuel Trayter, Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Girona.

- Juan Emilio Nieto, Abogado especialista en Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Bellaterra.

- Mar Valverde, Secretaria Delegada del Institut Municipal de Serveis Socials de lAjuntament de Barcelona.

- Sebastià Grau, Secretario General del Área Metropolitana de Barcelona.

- Alfons Garrido, Subdirector General de la Subdirecció Gral. de Projectes i Expropiacions de la Generalitat de Catalunya.

- Inmaculada Payán, Abogada y Mediadora.

- Elena Fita, Arquitecta y Mediadora.

- Pedro Lorenzo, Dr. Arquitecto, Profesor titular de la Escuela de Arquitectura del Vallés y experto en cooperación internacional.

- Xavier Sabaté, Ambientólogo y experto en Participación Ciudadana.

Personas expertas en mediación administrativa y en materias vinculadas con la misma, con cuyas aportaciones hemos tenido la oportunidad de poder contar gracias a su excelente disposición.

Comenzamos este trabajo atraídos por lo que podría suponer la mediación en la implantación de grandes infraestructuras en el territorio, con las referencias a las mediaciones en las ampliaciones de los aeropuertos de Viena y Frankfurt; aunque poco después decidimos acotar nuestro trabajo a la realidad más habitual o cotidiana del proceso urbanístico en el ámbito municipal.

Se trata de un trabajo relativamente genérico en un campo extraordinariamente amplio debido a la variedad de situaciones, materias e, incluso, fases que comprende un proceso urbanístico. Como consecuencia de la limitación en la extensión del trabajo, hemos focalizado el trabajo en la creación de nuevos espacios de relación en las fases de preplanificación y exposición pública; dando referencias puntuales al resto de las fases del proceso. Por tanto, es un trabajo abierto que puede ampliarse en cualquier momento y en diferentes direcciones.

Terminaremos con una propuesta metodológica de mediación a dos niveles: uno, genérico, que formalizamos en un cuadro con la propuesta de nuevos posibles espacios de mediación en el proceso urbanístico de las diferentes figuras de planeamiento; y otro, concreto, de mediación en fase de exposición pública de un instrumento de planeamiento.

1. Introducción Contexto y objetivos

La Administración en España y Cataluña se mueve entre las dificultades generadas por una tradicional relación de desigualdad con el administrado y el imperativo legal de buena administración exigido, entre otras, por la Carta de la UE y la Constitución Española.

La sociedad actual exige un funcionamento diferente de la Administración que contribuya a una relación equilibrada.

Concretamente, el actual contexto socio-político hace necesario vías de entente basadas en el diálogo y el consenso; ya sea mediante la participación ciudadana, que se desarrolla desde hace algunos años, como a través de la mediación, donde se confía a un tercero el acercamiento de las partes a través de un diálogo transformador.

En concreto, en el ámbito del urbanismo, la creciente complejidad en los procesos de planificación y gestión en los cuales intervienen varias disciplinas, con profusión de normativas cambiantes, además de estar implicados diferentes actores con intereses contrapuestos, demanda a la Administración una nueva y diferente concepción en su funcionamiento.

Por ello, el presente trabajo, con carácter propositivo, en cuanto queda pendiente desarrollo legal, al tiempo que prospectivo, con la mirada puesta en el futuro, tiene como objeto la investigación, dentro del marco de la mediación administrativa, de las posibilidades que ofrece la mediación en conflictos urbanísticos. Resulta evidente en este momento la dependencia administrativa de cualquier procedimiento urbanístico.

Así pues, trataremos de las posibilidades de la mediación en conflictos que se puedan plantear durante el planeamiento o la gestión urbanística; acotados, por razones de extensión del trabajo, al ámbito municipal.

2. Los conflictos urbanísticos y la mediación urbanística

Comenzamos definiendo los conflictos urbanísticos como conflictos administrativos en los que están implicados la Administración y los ciudadanos a causa de la confrontación de intereses o del desacuerdo con los documentos urbanísticos, las resoluciones o actuaciones de la Administración; comprendiendo también conflictos interadministrativos e interpersonales con trasfondo urbanístico.

La dificultad existente para alcanzar una relación equilibrada y de mutua confianza entre administración y administrado, a la que se aludía, queda perfectamente explicada en la cita siguiente de Gerardo Carballo, Asesor del Defensor del Pueblo:

En el marco de un procedimiento administrativo reglado, resulta muy difícil gestionar las emociones, las posiciones, los intereses y las necesidades de quien puede encontrarse abrumado intentando buscar pruebas para su defensa, frente a una administración que, formada por técnicos expertos y de indudable reconocimiento profesional, desarrollan sus funciones a través de un sistema de regulación jurídica basado en estrategias de gestión mecanizada que dejan poco margen de maniobra para otras interacciones en la comunicación y en el diálogo interpersonal.1

En la misma linea, es muy relevante que, por ejemplo, la Generalitat de Catalunya, en el contexto del proceso participativo de los debates previos para la elaboración de la Llei de Territori, actualmente en fase de formulación, reconozca que la carencia de transparencia y de información sobre el contenido y la operativa de los instrumentos urbanísticos de planeamiento y gestión, genera una elevada conflictividad.

Una de las conclusiones a las que llegaron los participantes en el debate sobre gestión y ejecución urbanística- entre los que se contaban profesionales del urbanismo, representantes de entidades interesadas en la ordenación territorial, actores económicos, etc.- , fue que hace falta más información y publicidad de los procesos de ejecución urbanística, apostando por la transparencia que ya se da, pero que parece no ser suficiente, o en todo caso la información no es bastante clara como para tener un acceso y poder hacer una consulta fácil por parte de personas no especializadas2. Un tema crucial el del la transparencia informativa, sobre el que volveremos más adelante.

A pesar de que en el texto para dichos debates previos- en el que se trató de dar respuesta a diferentes problemas desde puntos de vista técnicos (urbanístico, económico, ...)- no se consideró la incidència de la mediación, la propia Generalitat mantenía que:

Entrar en este terreno implica una intervención administrativa menos formal, burocrática y rígida, que choca con la judicialización del urbanismo y las sentencias basadas en aspectos generalmente formales...3.

Aunque el texto aludía a la flexibilización en la aplicación de los estándares urbanísticos para propiciar la transformación urbana; la extrapolación al concepto de mediación parece posible. Según fuentes fidedignas, el futuro texto ampliará las competencias en materia de participación ciudadana.

Llegados a este punto, podríamos definir la mediación urbanística como un método no formalizado de resolución de conflictos mediante el cual la Administración y los particulares intentan voluntariamente, en el curso de un procedimiento urbanístico de cualquier tipo, lograr por mismos acuerdos con la intervención de un tercero, el mediador; con dos aplicaciones diferentes: la finalización del procedimiento administrativo, de forma previa a la toma de decisiones (aprobación definitiva, pago o no del justiprecio, etc.) o, una vez tomada la resolución, la alternativa u opción a los recursos administrativos y jurisdiccionales.

El ámbito del urbanismo, desde el punto de vista de parte de la administración, sobre todo de la estatal, se entiende como un proceso tutelado por ésta donde la prevalencia del principio de legalidad dificulta el encaje de la mediación.

A pesar de “nadar contra corriente”, la mediación se está desarrollando de forma asistemática en algunas comunidades autónomas, como por ejemplo La Rioja o Castilla y León, que están dispuestas a su aplicación o, como Canarias, donde ya se está aplicando mediante un plan piloto en la jurisdicción contencioso administrativa. En ésta última Comunidad se están empleando criterios de oportunidad en la aplicación de la mediación, pues lejos de tratar los asuntos en razón a la frecuencia en que se producen, se escogen aquellos que puedan generar múltiples contenciosos concatenados o aquellos con repercusión...

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